I SA/Wa 1131/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi E.W. i D.C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. I SA/Wa 1131/08 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniosku złożonego przez E. W., D. C. oraz Z. L. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. [...] utrzymującą w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1963 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] (obecnie [...]), ozn. Nr hip. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Wydanym w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) orzeczeniem administracyjnym z [...] października 1963 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania J. K., Z. K., M. K., R. K. i Z. K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] (obecnie [...]), Nr hip. [...]. Orzeczenie to, w następstwie rozpoznania odwołania wniesionego przez Z. K., zostało utrzymane w mocy ostateczną decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [..] stycznia 1964 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 4 czerwca 2007 r. E.W. - działając w imieniu własnym, a także jako pełnomocnik D. C. oraz reprezentowana przez R. W. Z. L. zwróciły się do Prezydenta W. o wznowienie na podstawie art. 148 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Wnioskodawczynie (będące następcami prawnymi dawnych właścicieli gruntu) podniosły, że powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone jedynie Z. K., natomiast nie zostało doręczone pozostałym stronom postępowania, tj. M. K., R. K. i Z. K., a tym samym ww. strony bez własnej winy nie brały udziału w tym postępowaniu. Jednocześnie wnioskodawczynie wskazały, że o fakcie naruszenia zasady czynnego udziału stron dowiedziały się w dniu 4 maja 2007 r., zatem termin z art. 148 § 1 k.p.a. została zachowany, natomiast termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. nie rozpoczął biegu, ponieważ strony nie zostały poinformowane o wydanych decyzjach. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent W. przekazał powyższy wniosek do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Ministrowi Budownictwa. Obecnie, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. – w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz.U. nr 216, poz. 1594) właściwym do rozpoznania sprawy stał się Minister Infrastruktury, który decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją z [...] stycznia 1964 r. wskazując, iż wniosek o wznowienie postępowania złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z regulacją art. 148 § 2 k.p.a., miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała o decyzji. Przy czym zachowanie tego terminu musi być udowodnione przez stronę. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Ministra Infrastruktury, o ostatecznej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej wnioskodawczynie wiedziały co najmniej od 1998 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że E. i R. W. pismem z dnia 25 września 1998 r. wystąpili do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] października 1963 r. nr [...], wskazując przy tym, że ostateczną decyzją w sprawie jest decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1964 r. Pismem z dnia 12 marca 2005r. E. W., D. C. (reprezentowana przez E. W.) i Z. L. (reprezentowana przez R. W.) wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że ich poprzednicy prawni nie brali udziału w postępowaniu, ani też nie otrzymali wydanej [...] stycznia 1964 r. decyzji kończącej to postępowanie, wobec czego termin wskazany w art. 148 § 1 k.p.a. został zachowany, a termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. nie rozpoczął biegu. Ich zdaniem istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że wnioskodawcy są następcami prawnymi byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, którzy nie brali udziału w zakończonym w 1964 r. postępowaniu, wskutek czego nie posiadali wiedzy ani o przebiegu postępowania, ani o uchybieniach w jego toku. W 1998 r. posiadali jedynie wiedzę o zapadłych decyzjach, natomiast wiedzę o uchybieniu zasadom podstępowania administracyjnego – zdobyli skutkiem własnych starań, dopiero w dniu 7 maja 2007 r. z treści pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy [...]- Urzędu m. W. z dnia 4 maja 2007 r. nr [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymał swoje poprzednie rozstrzygnięcie w mocy. Minister wskazał, iż jest bezspornym, że podanie o wznowienie postępowania z powodu braku udziału stron w postępowaniu wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Przepis ten, zdaniem organu, wyraźnie wskazuje na pozyskanie przez stronę wiedzy o wydaniu decyzji, zatem wystarczającym do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 1964 r. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. było pozyskanie przez stronę jedynie wiedzy, że przedmiotowa decyzja została wydana. Wnioskodawcy przyznają, że o decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1964 r. dowiedzieli się w 1998 r. Tym samym, przynajmniej od 1998 r. zaczął biec jednomiesięczny termin do wniesienia podania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. Złożenie zaś wniosku w dniu 4 czerwca 2007 r. oznacza, że strony nie dochowały wymaganego terminu. Minister podkreślił ponadto, że wbrew twierdzeniom wnioskodawców, nieistotne dla wszczęcia postępowania wznowieniowego, są uchybienia jakich dopuścił się organ orzekający wydając przedmiotowa decyzję. Sam fakt niezawinionego przez stronę braku udziału w postępowaniu stanowi wystarczającą przesłankę do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. W świetle poczynionych wyjaśnień, oczywistym jest, iż przywoływane przez wnioskodawców pismo Urzędu m. W. z dnia 4 maja 2007 r., z którego dowiedzieli się o naruszeniu przez organy dekretowe zasad postępowania administracyjnego w toku podejmowania decyzji z [...] stycznia 1964 r. nie ma wartości dowodowej w niniejszej sprawie. Na powyższą decyzję E. W. i D. C. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji: 1) naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności : a)wadliwe ustalenie, w jakiej dacie składający wniosek o wznowienie postępowania dowiedzieli się o przyczynach wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. od której daty biegnie termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.; b)błędnym ustaleniu, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1963 r. odmawiające ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej jest decyzją ostateczną 2) naruszenie przepisów procedury, a mianowicie art. 8 i 9 k.p.a., polegające na braku poinformowania stron działających bez profesjonalnego pełnomocników o tym, że w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji wymienionych w pkt 1 lit. b 3) naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a., polegające na zaniechaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne z dnia [...] października 1963 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a Minister Infrastruktury rozstrzygając sprawę nie uchybił zasadom i przepisom postępowania administracyjnego. Na wstępie podkreślić należy, że w ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego wyodrębnić można dwie jego fazy. W pierwszej fazie (wstępnej) organ administracji publicznej bada jedynie czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jedynie pozytywne ustalenia w powyższym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie na etapie poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania, że wniosek złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. (a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie), skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie z powodu jego niedopuszczalności. Zważyć przy tym należy, że organ administracyjny jest zobowiązany z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie bowiem postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6.07.2007 r. II OSK 976/05, Lex nr 275519). Podstawowym zatem zagadnieniem, istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, jest ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1964 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...] został złożony w terminie, jak utrzymuje strona skarżąca, czy też nie. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Na przesłankę tą wskazały E. W., D. C. i Z. L. występując w dniu 4 czerwca 2007 r. z wnioskiem o wznowienie postępowania. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że o kwestionowanej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej wnioskodawczynie dowiedziały się najpóźniej we wrześniu 1998 r. Świadczy o tym między innymi przywołanie powyższej decyzji przez E. W. i R. W. w treści wniosku z dnia 25 września 1998 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] października 1963 r. Skarżące również nie kwestionują faktu, że o wydanej decyzji wiedziały już w 1998 r. Podnoszą natomiast, że nie miały wówczas wiedzy o uchybieniach w postępowaniu administracyjnym uzasadniających jego wznowienie. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości Sądu, że podanie E. W., D. C. i Z. L. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 1964 r. złożone zostało z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., co uzasadniało wydanie przez Ministra Infrastruktury decyzji odmawiającej jego wznowienia. Przy czym bez znaczenia dla oceny zachowania powyższego terminu jest okoliczność, kiedy wnioskujące o wszczęcie postępowania dowiedziały się o naruszeniu przez organ przepisów postępowania administracyjnego uzasadniających to wznowienie. Artykuł 148 § 2 k.p.a. jednoznacznie bowiem stanowi, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, tj. od dnia, w którym strona powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wyjątków w powyższym zakresie i nie uzależniają rozpoczęcia biegu terminu od powzięcia przez stronę wiadomości o naruszeniu przez organ prawa procesowego strony do czynnego udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem czy też doręczenia jej decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się bowiem w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji, a zatem istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu. W tym stanie rzeczy Minister Infrastruktury prawidłowo określił początek biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. przyjmując, że rozpoczął on bieg najpóźniej we wrześniu 1998 r., kiedy to strony przywołując decyzję z dnia [...] stycznia 1964 r. żądały stwierdzenia nieważności poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego. Nie jest w ocenie Sądu trafny zarzut, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej [..] stycznia 1964 r. nie ma charakteru decyzji ostatecznej, bowiem nie była doręczona wszystkim stronom postępowania. Zważyć bowiem należy, iż o tym czy decyzja jest ostateczna przesądza możliwość wniesienia od takiej decyzji odwołania w administracyjnym toku instancji, a nie okoliczności związane z doręczeniem rozstrzygnięcia stronom postępowania. Wynika to wprost z art. 16 § 1 k.p.a., w myśl którego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej jest decyzją wydaną w drugiej instancji co oznacza, iż nie służy od niej odwołanie, a zatem jest ona ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Chybione są również zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1964 r. w sytuacji gdy strony zarzucały tej decyzji naruszenie prawa o charakterze rażącym. Przede wszystkim wskazać należy, że treść wniosku z dnia 4 czerwca 2007 r jednoznacznie wskazuje, iż strony żądały wszczęcia w stosunku do decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej postępowania w trybie wznowieniowym, o którym mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Zawarte we wniosku żądanie wyznaczyło zatem przedmiot postępowania. Minister Infrastruktury nie mógł samowolnie zmienić treści tego żądania – która to treść nie budziła żadnych wątpliwości - i orzec w innym zakresie niż ten, który wynikał z wniosku - "domyślając się", że tak naprawdę, to skarżącym chodzi o coś zupełnie innego, niż to co wynika z dokładnie sprecyzowanej i określonej treści wniosku. Nie mógł więc zakwalifikować wniosku o wznowienie postępowania jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i w tym trybie rozpoznać żądania strony. Wobec precyzyjnej treści wniosku nie istniała również, w ocenie Sądu, konieczność wyjaśnienia charakteru żądania. Zważyć przy tym należy, że skarżące w toku prowadzonego przez Ministra postępowania nie kwestionowały przyjętego trybu rozpoznania ich wniosku, a zarzut ten podniosły dopiero na etapie formułowania skargi. W tym stanie rzeczy chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 8 i art. 9 k.p.a. przez niepoinformowania strony o możliwości wzruszenia decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Wprawdzie zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że na organach administracji publicznej, stosowanie do art. 9 k.p.a., ciąży obowiązek informowania stron działających bez profesjonalnego pełnomocnika o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, niemniej obowiązku tego nie należy utożsamiać z obowiązkiem wskazywania stronom w każdej sytuacji wszelkich możliwych trybów wzruszania decyzji. Zwłaszcza w sytuacji gdy treść żądania zgłaszanego przez stronę nie budzi wątpliwości co do intencji wnioskodawcy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.