I SA/Wa 1132/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant asystent sędziego Marta Ways po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2005 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych oddala skargę. I SA/WA 1132/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r., nr [...] o : - odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1963 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] kwietnia 1963 r. nr [...] - w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], - stwierdzeniu nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1963 r., nr [...], utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] kwietnia 1963 r., nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1963 r., nr [...] - w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1963 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. orzekło - na wniosek Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PRN m. P. - o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. P. w P. - [...] tom [...] k. [...] parceli nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] o powierzchni [...] m², stanowiącej współwłasność W. S., M. S., J. S., H. S., M. S. i A. S.. Jednocześnie w/w orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. P. ustaliło odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Następnie orzeczeniem z dnia [...] maja 1963 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. ustaliło odszkodowanie za plantacje kultur wieloletnich znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości. Wywłaszczeni współwłaściciele nieruchomości złożyli odwołanie od powyższych orzeczeń. Zarzucali w nim brak przeprowadzenia rokowań odnośnie dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, nieprawidłowe ustalenie odszkodowania, nie zaoferowanie im nieruchomości zamiennej oraz nie zapewnienie konkretnych lokali zastępczych dla J., H. i M. S.. Po rozpoznaniu tego odwołania, decyzją z dnia [...] września 1963 r. nr [...] Komisja Odwoławcza Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy orzeczenie wywłaszczeniowo - odszkodowawcze z dnia [...] kwietnia 1963 r. Komisja uznała, że były przeprowadzone rokowania, lecz odwołujący nie wyrazili zgody na zawarcie dobrowolnej umowy sprzedaży, uzależniając wyrażenie swojej zgody od przydzielenia im dwóch lokali zastępczych. Również odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy, gdyż nieruchomość stanowiła ogród przydomowy, a nie gospodarstwo ogrodnicze - co także zwalniało organ od obowiązku dostarczenia nieruchomości zamiennej. Pismem z dnia 29 sierpnia 2000 r. (data prezentaty) spadkobiercy byłych współwłaścicieli nieruchomości - R. R., B. S., I. S., A. S. i H. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1963 r. oraz poprzedzających ją orzeczeń Prezydium Rady Narodowej m. P.. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...]: - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1963 r. nr [...], utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] kwietnia 1963r., nr [...] i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1963 r. nr [...] - w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], - stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1963 r., nr [...], utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] kwietnia 1963 r., nr [...] i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1963 r., nr [...] - w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że postępowanie dotyczące wywłaszczenia zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania orzeczenia przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zmianami) i nie stwierdził, aby w/w decyzje zawierały jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co mogłoby skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Stwierdził także, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania narusza art. 21 powyższej ustawy, a tym samym dotknięte jest, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wadą rażącego naruszenia prawa. I. S., R. R. i H. S. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym nie zgadzają się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z dnia [...] października 2003 r. i podnoszą, że "budownictwo spółdzielcze nie stanowiło celu użyteczności publicznej i realizowana inwestycja nie była ujęta w zatwierdzonym planie gospodarczym" Zawiadomieniem z dnia 20 listopada 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast poinformował wszystkie strony postępowania o złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i składaniu dodatkowych wyjaśnień. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r., nr [...]. Minister stwierdził, że zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, ubiegający się o wywłaszczenie, przed wystąpieniem do organu administracji państwowej z wnioskiem o wszczęcie postępowania, zobowiązany był do zwrócenia się do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z obowiązku tego ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony, jeżeli prowadzenie rokowań natrafiało na trudne do pokonania przeszkody (art. 6 ust. 4 w/w ustawy). Z akt sprawy wynika, że Prezydium Rady Narodowej m. P. - Wydział Gospodarki Komunalnej Mieszkaniowej, zwróciło się w dniu 12 lutego 1963 r. do W. S., M. S., J. S., H. S., M. S. i A. S., z ofertą o dobrowolne odstąpienie nieruchomości za cenę [...] zł. Jednakże w piśmie z dnia 19 lutego 1963 r. byli właściciele nie zgodzili się na zawarcie umowy odstąpienia nieruchomości za zaproponowaną cenę. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 2 w/w ustawy na obszarze miasta mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono ze względu na budowane osiedle mieszkaniowe, stosownie do zaświadczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. - Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1959 r., znak [...]. Należy zatem uznać, iż spełniona została materialnoprawna przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia, określona w art. 3 ust. 2 w/w ustawy. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wraz z załącznikami wskazanymi w ust. 3 w/w przepisu. Z dokumentów wynika, że złożony wniosek spełniał wymogi określone w art. 15 ust. 2, w szczególności zawierał: opis nieruchomości, powierzchnię, dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, dane współwłaścicieli oraz wyniki rokowań. Jako załączniki do wniosku dołączono: poświadczony odpisy księgi wieczystej, dowód wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości skierowane do W. S., plan sytuacyjny nieruchomości oraz zaświadczenie lokalizacji szczegółowej. Następnie pismem z dnia 12 lutego 1963 r. Prezydium Rady Narodowej m. P. -Wydział Gospodarki Komunalnej Mieszkaniowej ponowiło ofertę o dobrowolne odstąpienie nieruchomości kierując ją do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Pismem z dnia 28 lutego 1963 r. Prezydium Rady Narodowej m. P. zawiadomiło strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Zgodnie z art. 21 w/w ustawy odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości było ustalane na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Obowiązkiem Prezydium Rady Narodowej m. P. było zatem wysłuchanie opinii biegłych przedstawionej w czasie trwania rozprawy wraz ze szczegółowym jej uzasadnieniem, bowiem przedmiotem rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej było wyjaśnienie całokształtu okoliczności mających istotne znaczenie zarówno dla ustalenia zasadności wywłaszczenia, jak i dla formy i wysokości odszkodowania. Ponieważ z akt wynika, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza przeprowadzona w dniu [...] marca 1963 r. odbyła się bez udziału biegłych, tym samym uniemożliwiono stronom obecnym na rozprawie wysłuchania opinii, która była niezbędna przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co należy ocenić jako rażące naruszenie prawa. Takie stanowisko wynika również z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. S. wnosił o uznanie, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1963 r. i orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] kwietnia 1963 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dotknięte są wadą rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeżeli chodzi o istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to w tej mierze można odwołać się do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992r, Nr 12, poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że decyzja administracyjna obarczona ciężkim wadami wymienionymi w treści art. 156 §1 k.p.a. wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji wadliwej nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega więc na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 §1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt. 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. W niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dokonał prawidłowej oceny kwestii dopuszczalności wywłaszczenia uznając, że w tej części decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1963 r., nr [...] oraz orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] kwietnia 1963 r., nr [...] - nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie toczyły się rokowania dotyczące nabycia przedmiotowej nieruchomości. Świadczą o tym liczne pisma współwłaścicieli nieruchomości, a nawet treść uzasadnienia skargi H. S., w której stwierdza on: " W okresie od listopada 1961 r., do zakończenia postępowania wywłaszczeniowego tj. do września 1963 r., wywłaszczani konsekwentnie w wielu pismach domagali się przydzielenia nieruchomości zamiennej. Pierwszy raz W. S. w odpowiedzi na ofertę dobrowolnego zbycia nieruchomości w piśmie z dnia 14 grudnia 1961 r. zaznaczył, że oczekuje propozycji nieruchomości zamiennej, gdyż w grę wchodzi domek jednorodzinny z działką". Fakt, że wywłaszczanym nie zaproponowano - w toku rokowań - nieruchomości zamiennej, również nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., była ona dostarczana właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości tylko za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze – a przedmiotowa nieruchomość nie należała do żadnej z tych kategorii. Nie jest także zasadny zarzut nie spełnienia przesłanki z art. 3 w/w ustawy, który w ustępie 2 stanowi, że na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Z protokołu rozprawy z dnia [...] marca 1963 r. wyraźnie wynika, iż nieruchomość jest wywłaszczana na cel budownictwa mieszkaniowego, cel ten wynika również z uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 1963 r.- nieruchomość położona jest w strefie m. P. przeznaczonej pod zabudowę zwartą – wysoką. O tym, że na przedmiotowej nieruchomości planowana była realizacja budownictwa dobitnie świadczy Uchwała Nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1957 r. w sprawie ramowej lokalizacji terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe realizowane przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych, w której Prezydium Rady Narodowej m. P. postanawia wyrazić zgodę na wydanie lokalizacji szczegółowych Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych na zabudowę budynkami mieszkalnymi, między innymi, terenów przy ul. [...] (czyli działki skarżącego). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku.