I SA/Wa 1132/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania i wskazania jako właściwego do jego rozpoznania sądu powszechnego. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] w części dotyczącej dawnej nieruchomości o pow. [...] m2, zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], wobec wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych i stwierdziło wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2006 r., nr [...]. Wnioskiem z dnia 25 października 2006 r. T. C. wystąpiła o przyznanie jej odszkodowania za szkodę wywołaną wydaniem decyzji z dnia [...] maja 1990 r. z naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiesiło postępowanie zainicjowane powyższym wnioskiem do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi T. C. na decyzję tego organu z dnia [...] września 2006 r. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1956/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę od decyzji z dnia [...] września 2006 r., natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1343/09 oddalił skargę kasacyjną T. C. od powyższego orzeczenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podjęło postępowanie administracyjne, a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. orzekło o zwrocie T. C. podania o przyznanie odszkodowania i wskazało, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. W uzasadnieniu organ wskazał, że zdarzeniem, które otwiera drogę do domagania się przyznania odszkodowania w niniejszej sprawie jest decyzja organu nadzoru z dnia [...] września 2006 r. W związku z powyższym uwzględniając nowelizację prawa dokonaną na mocy art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692, powoływana dalej jako "ustawa nowelizacyjna") oraz przepis art. 5 tej ustawy, organem właściwym obecnie do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania jest sąd powszechny. Po rozpoznaniu wniosku T. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu organ podał, że z dniem 1 września 2004 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej uchylony został art. 160 kpa, a odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej przeniesiona została na grunt prawa cywilnego, tj. art. 4171 § 2 kc. Zgodnie z kolei z treścią art. 5 cytowanej ustawy do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201, 4202 i 421 ustawy, o której mowa w art. 1 oraz art. 153, 160 i 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Istotnym jest zatem ustalenie, które przepisy należy stosować jako podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania, bowiem w niniejszej sprawie wadliwa decyzja będąca źródłem ewentualnej szkody wydana została w dniu 11 maja 1990 r., natomiast decyzja nadzorcza wydana została już po wejściu w życie powołanej ustawy nowelizacyjnej. Zdaniem organu to decyzja nadzorcza z dnia 19 czerwca 2006 r. zamykała stan prawny złożony z kilku zdarzeń, umożliwiających dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa. Skoro więc uprawomocnienie się tej decyzji nastąpiło po dniu 1 września 2004 r., to zgodnie z art. 5 ustawy nowelizacyjnej zastosowanie mają przepisy nowe, co oznacza, że dochodzenie przez skarżącą odszkodowania w trybie administracyjnym nie jest możliwe. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. C. wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca podniosła, że szkodę w niniejszej sprawie wywołała decyzja z dnia z dnia [...] maja 1990 r., a tym samym to ta decyzja jest zdarzeniem, do którego należy stosować uchylony art. 160 kpa. Z tego zaś unormowania wynika, że o odszkodowaniu przysługującym od organu orzeka organ, który stwierdził nieważność decyzji, albo jej wydanie z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie organem tym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Tym samym rozstrzygnięcie orzekające o zwrocie podania skarżącej wydane zostało z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie wnioskiem z dnia 25 października 2006 r. T. C. wystąpiła o przyznanie odszkodowania w oparciu o przepis art. 160 kpa, zgodnie z którym stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie (§ 1). O odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1, orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 (§ 4). Na skutek jednak wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej z dnia 17 czerwca 2004 r., powołany przepis utracił moc z dniem 1 września 2004 r., a odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej została uregulowana w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Stosownie z kolei do art. 5 ustawy nowelizacyjnej do zdarzeń prawnych i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1 (czyli kodeks cywilny) oraz art. 153, 160 i 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2 (czyli kodeks postępowania administracyjnego), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie spór sprowadza się do wyjaśnienia kwestii, czy w sytuacji, gdy decyzja naruszająca art. 156 § 1 kpa została wydana przed dniem 1 września 2004 r., zaś decyzja - stwierdzająca jej wydanie z naruszeniem prawa - po tej dacie, dopuszczalnym jest zastosowanie art. 160 kpa i czy do rozstrzygnięcia wniosku o odszkodowanie za wydanie nieważnej decyzji właściwym jest organ administracji publicznej, czy też sąd powszechny. Jak podkreślił to organ w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień, kwestie związane z rozstrzygnięciem powyższego problemu były przedmiotem licznych orzeczeń zarówno Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w uchwale z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt III CZP 99/06 (OSNC 2007, nr 6, poz. 79) Sąd Najwyższy stwierdził, iż choć na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 kpa źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i z tą decyzją wiąże się przesłankę odpowiedzialności Skarbu Państwa w postaci bezprawności i z tym zdarzeniem należy łączyć zobowiązanie do naprawienia szkody, to jednak dopiero wydanie (uprawomocnienie się) decyzji nadzorczej, stwierdzającej jej nieważność lub niezgodność z prawem jest tym zdarzeniem, które powoduje możliwość żądania naprawienia szkody. Od tej chwili bowiem poszkodowany może dochodzić przysługującego mu już wcześniej roszczenia. Powyższy pogląd został następnie rozwinięty w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt III CZP 101/08 (OSNC 2009, nr 4, poz. 57), w której Sąd określił tego rodzaju konstrukcję prawną jako złożoną, przewidującą konieczność zajścia kilku zdarzeń prawnych dla otwarcia drogi umożliwiającej dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za wadliwą decyzję administracyjną. Pierwszym – w tym układzie - zdarzeniem składającym się na stan prawny umożliwiający dochodzenie roszczenia odszkodowawczego jest wydanie wadliwej decyzji wyrządzającej szkodę, a drugim - wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej. Ten złożony stan prawny następuje dopiero wtedy, gdy wystąpi ostatnie zdarzenie należące do zbioru zdarzeń, od wystąpienia których zależy możliwość dochodzenia roszczenia. Z kolei w wyroku z dnia 12 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 246/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w świetle art. 5 ustawy nowelizacyjnej, pojęciu "zdarzeń i stanów prawnych" odpowiada konstrukcja prawna przewidująca konieczność zajścia kilku zdarzeń prawnych dla otwarcia drogi umożliwiającej dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną. Pierwszym z nich jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej wyrządzającej szkodę, zaś drugim wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej. Powyższe zdarzenia, które są od siebie czasowo oddalone składają się na tzw. zdarzenie prawne złożone. Zatem dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji nadzorczej (prejudykatu) powstaje wymagany przez ustawę "stan prawny" złożony z dwóch zdarzeń prawnych, umożliwiający dochodzenie roszczenia odszkodowawczego od Skarbu Państwa za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Jeżeli uprawomocnienie się decyzji nadzorczej nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r., to stosownie do art. 5 cyt. ustawy, stosuje się przepisy dawne, a jeżeli po tej dacie, przepisy nowe. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadaministracyjnym. W sytuacji zatem, gdy decyzja naruszająca przepis art. 156 § 1 kpa została wydana przed dniem 1 września 2004 r., zaś decyzja stwierdzająca jej wydanie z naruszeniem prawa - po tej dacie, to dopiero data, w jakiej nastąpiło wydanie tej ostatniej decyzji, ma decydujące znaczenie dla określenia trybu, w jakim można będzie dochodzić odszkodowania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, iż nie jest właściwe do rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie odszkodowania z tytułu wydania z naruszeniem prawa przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami decyzji z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] w części dotyczącej dawnej nieruchomości o pow. [...] m2, zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], wobec czego na mocy art. 66 § 3 kpa zwróciło wnioskodawcy wniesione podanie. Ostatnim zdarzeniem prawnym otwierającym drogę do przyznania odszkodowania były bowiem prawomocne decyzje nadzorcze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. i z dnia [...] września 2006 r. stwierdzające, że decyzja z dnia [...] maja 1990 r. w zakresie objętym wnioskiem wydana została z naruszeniem prawa. Oczywiste zatem jest, że zgodnie z art. 5 ustawy nowelizacyjnej właściwym do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego jest sąd powszechny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.