I SA/Wa 1133/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Miasta W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 1988 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...], na podstawie której doszło do sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...], została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent W. Rozpatrując sprawę niniejszą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przywołało treść art. 127 k.p.a. i stwierdziło, że legitymację do wniesienia odwołania ma podmiot, który twierdzi, ze decyzja organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Twierdzenie jednostki, że decyzja organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego wtedy, gdy twierdzenie jednostki nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego. Organ wskazał także, że przepis art. 134 k.p.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, ewentualnie, gdy środek zaskarżenia został przez nią wniesiony z uchybieniem terminu. Kolegium podniosło, że w pierwszej kolejności, po otrzymaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ jest obowiązany zbadać jego dopuszczalność. Jeżeli z wniosku w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że wnoszący go nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ w formie postanowienia może stwierdzić jego niedopuszczalność. Organ przywołał na poparcie swoich twierdzeń wyroki sądów administracyjnych i stwierdził, że w niniejszej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został złożony przez stronę postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, a wniosek złożony przez podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej do tego rodzaju działania, gdyż nie jest stroną niniejszego postępowania, jest niedopuszczalny. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. zarzucając mu: 1. naruszenie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 140 k.c. poprzez błędne uznanie, że po stronie W. jako właściciela nieruchomości nie występuje interes prawny do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 2. naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że W. nie było stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. i w konsekwencji stwierdzenie przez organ niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium nieprawidłowo przyjęło, że W. nie brało udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2015 r., ponieważ decyzja ta została doręczona Prezydentowi W. Ponadto Miasto W. jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...], z czego wywodzi swój interes prawny na podstawie art. 140 k.c. W ocenie strony skarżącej brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 134 k.p.a., ponieważ w przypadku stwierdzenia przez organ II instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien on wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Zgodnie z treścią art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, ewentualnie, gdy środek zaskarżenia został przez nią wniesiony z uchybieniem terminu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ po otrzymaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc dokładnie tak samo jak w przypadku odwołania, obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność. Dopuszczalność wniosku jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi oraz podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący wniosek nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ w formie postanowienia może stwierdzić niedopuszczalność takiego wniosku. Ustalenie kręgu stron postępowania winno odbywać się na zasadach ogólnych, w trybie art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., VI SA/Wa 2401/05, LEX nr 223329). Przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga dla oceny istnienia interesu prawnego, będącego przesłanką do wzięcia udziału w postępowaniu, wykazania zaistnienia naruszenia tego interesu, a więc wykazania sprzeczności działań wnioskodawcy z przepisami prawa. Przepis ten daje podstawę do ochrony interesów stron, które mogą zostać naruszone. W art. 134 k.p.a. zostały uregulowane typy rozstrzygnięć wieńczących postępowanie zainicjowane przed organem II instancji (organem odwoławczym) już na jego wstępnym etapie (przed wejściem sprawy w fazę postępowania jurysdykcyjnego). Pierwszy etap postępowania odwoławczego przed organem odwoławczym dotyczy bowiem badania przesłanek formalnych dopuszczalności złożonego odwołania. Okoliczność, iż wydane w takim przypadku rozstrzygnięcie ma charakter wyłącznie procesowy (formalny) nie zwalnia jednak organów z należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla wydania takiego rozstrzygnięcia. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dokonało żadnych ustaleń w tym przedmiocie. Organ ograniczył się bowiem do stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżącemu, który złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie przysługuje legitymacja procesowa do tego rodzaju działania, gdyż nie jest stroną niniejszego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest jakichkolwiek szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek, w szczególności w kontekście podnoszonego przez stronę skarżącą argumentu, że przysługuje jej tytuł prawno- rzeczowy do gruntu jakim jest tytuł własności. Organ nie ustosunkował się także w żaden sposób do faktu, iż kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z dnia [...] listopada 1988r. dotyczyła nie tylko sprzedaży przedmiotowego lokalu mieszkalnego, ale także oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ administracji orzekający w sprawie nieprawidłowo rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), tym samym nie uzasadnił rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać przy tym, że z uwagi na powyższe uchybienia Sąd nie miał możliwości dokonania kontroli prawidłowości ustaleń poczynionych przez Kolegium, których w zasadzie brak. Przypomnieć bowiem należy, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznego orzekania w sprawie administracyjnej, niejako "w zastępstwie organu administracji". Sąd administracyjny został przez ustawodawcę wyposażony wyłącznie w kompetencje kasacyjne, co oznacza, że w przypadku gdy zaskarżona decyzja narusza prawo Sąd wyłącznie może uchylić decyzję, stwierdzić jej nieważność, a także umorzyć postępowanie administracyjne, jeżeli stwierdzi istnienie takiej podstawy. Rozstrzygając sprawę ponownie Kolegium weźmie pod uwagę powyższe rozważania i wyda rozstrzygnięcie, nie naruszając przy tym wskazanych wyżej przepisów, uzasadniając je jednocześnie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.