I SA/Wa 114/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Mirosław Gdesz sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skargi GRUPY [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Z. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [..] stycznia 1977 r. nr [...] w sprawie wywłaszczenia nieruchomości rzecz Państwa za odszkodowaniem, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z. K. w dniu 4 grudnia 2006 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] stycznia 1977 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. gm. P., zapisanej w KW [...] , oznaczonej katastralnie jako parcela [...] o łącznej pow. [...] ha. Wnioskodawczyni żądała ewentualnie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [..] sierpnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności powyżej wskazanej decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [....] stycznia 1977 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że nieruchomość położoną w P. gm. P., zapisaną w KW [...] , oznaczoną katastralnie jako parcela [...] o łącznej pow. [...] ha wywłaszczono na wniosek Rafinerii [...] w G. na cele budowy drogi dojazdowej oraz ogrodzenia dodatkowego instalacji pochodni. Tak określony cel wywłaszczenia – w ocenie Wojewody - wypełniał przesłanki z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Odnosząc się do zarzutu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej dotyczącego naruszenia art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie brak dokumentów powoduje, że nie można ustalić czy wystąpiono do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Jednak z uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 1977 r. wynika, że Rafineria [...] w G. złożyła w dniu [...] stycznia 1975 r. oraz w dniu [..] czerwca 1976 r. wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Wojewody, należało uznać w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej, że wniosek ten spełniał wymogi zawarte w art. 16 wskazanej ustawy. Wojewoda zaznaczył, że z zeznań strony Z. K. wynika, że przed wszczęciem postępowania były prowadzone rozmowy na temat wykupu nieruchomości, na który jednak ani ona ani jej mąż H. K., nie wyrazili zgody (protokół z dnia [...] maja 2009 r.). Odnosząc się do kwestii ustalenia decyzją Naczelnika Gminy P. z dnia [...] stycznia 1977 r. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ wskazał, że w dniu [..] sierpnia 1975 r. oraz w dniu [...] grudnia 1976 r. odbyły się rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawcze. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu [..] grudnia 1976 r. obecni byli H. K. i Z. K. Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że odszkodowanie ustalono na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i zarządzenia nr [...] Naczelnika Powiatu w P. z dnia [...] lutego 1974 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia, nabycia lub przejścia na własność Państwa niektórych gruntów w powiecie g. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady [...] z 1974 r. nr [...], poz. [..]) po wysłuchaniu opinii biegłych. Organ wskazał, że ustalenie ceny kupna nieruchomości nastąpiło w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami, a biegły z listy wojewody był biegłym niezależnym od wnioskodawcy wywłaszczenia pomimo, że działał na jego zlecenie. Ostatecznie decyzją Naczelnika Gminy P. z dnia [...] stycznia 1977 r. nr [...] przyznano H. i Z. K. odszkodowanie w kwocie [...] zł, które przysługiwało za grunt. Reasumując organ wskazał, iż w oparciu o zgromadzone dowody, nie można uznać, iż Naczelnik Gminy P. wywłaszczając przedmiotową nieruchomość i ustalając za nią odszkodowanie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. podniosła, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, nie było wystąpienia do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a na rozprawie nie byli obecni biegli. Nadto zdaniem odwołującej cel, dla którego dokonano wywłaszczenia, nie stanowił celu użyteczności publicznej. Minister Infrastruktury, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [..] listopada 2009 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż wniosek odwołującej Z. K. z dnia [..] grudnia 2006 r. nie zawiera jednoznacznego wskazania zakresu żądania. Wnioskodawczyni wystąpiła bowiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] stycznia 1977 r. ewentualnie o stwierdzenie nieważności tej decyzji tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Organ wskazał, że także w złożonym odwołaniu wniosek pod adresem organów administracji został sformułowany alternatywnie. W związku z powyższym należy wskazać, że określenie charakteru i zakresu wniesionego żądania należy do strony, a nie do sfery oceny organu administracji. Tym samym, Wojewoda [...] powinien wezwać wnioskodawczynię do jednoznacznego sprecyzowania żądania w celu usunięcia wątpliwości co do ustalenia rzeczywistej woli wnioskodawcy. Nadto organ wskazał, że jak wynika, z akt sprawy nadesłanych przez Wojewodę [...] - organ wojewódzki nie ustalił także aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza, iż nie ustalono prawidłowo wszystkich stron przedmiotowego postępowania. Organ podał również, że z akt sprawy wynika, że organ wojewódzki, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [....] sierpnia 2009 r. oparł się jedynie na kserokopii decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] stycznia 1977 r. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby zwrócono się o nadesłanie oryginału bądź odpisu zaskarżonej decyzji ze zbioru dokumentów księgi wieczystej prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem pismem z dnia 13 stycznia 2009 r. pełnomocnik Z. K. wskazał organowi wojewódzkiemu, gdzie znajduje się decyzja z dnia [...] stycznia 1977 r. Ponadto organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się jedynie kserokopie dokumentów potwierdzających następstwo prawne Rafinerii [...] w G., która wnioskowała o wywłaszczenie. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [....] listopada 2009 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Grupa [...] wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 11, i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podał jakiegokolwiek uzasadnienia, z którego by wynikało jakie okoliczności organ drugiej instancji uznał za wyjaśnione, a które wymagają dalszych czynności wyjaśniających ze strony organu pierwszej instancji ani dlaczego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie. Nadto skarżący podał, że brak uzasadnienia nie pozwala na jakąkolwiek weryfikację decyzji drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony - nie mieści się to w jego kompetencji. Organ odwoławczy zaś, stosownie do art. 136 k.p.a., może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Sądu, argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniają uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części. Niekwestionowany jest pogląd, że wskazanie charakteru i zakres wniesionego żądania należy do strony, a nie do sfery oceny organu administracji. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić organowi pierwszej instancji, że rozpoznał sprawę poza zakresem żądania wnioskodawczyni. Jak wynika z wniosku Z. K. z dnia 4 grudnia 2006 r. żądanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] stycznia 1977 r., zaś ewentualne żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania zawiera się we wniosku wcześniejszym. Nie są to wnioski wykluczające się, które prowadziłyby do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o różne tryby, co uzasadniałoby konieczność dodatkowego ustalania woli wnioskodawcy przez organ pierwszej instancji. Należy podzielił zasadność zarzutu sformułowanego pod adresem organu pierwszej instancji co do braku ustalenia aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie jakim podmiotom przysługują prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości decyduje bowiem o kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Jednakże nie można się zgodzić z organem odwoławczym, że samo ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości nie może nastąpić w trybie art. 136 k.p.a. Dopiero ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość obciążona jest prawami rzeczowymi, zwłaszcza w kontekście istnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, mogłoby uzasadniać uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Jeśli chodzi zaś o konieczność uzyskania oryginału decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] stycznia 1977 r. nr [...] w sprawie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa za odszkodowaniem, zauważyć należy, że organ odwoławczy może także podjąć niezbędne w tym zakresie czynności w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Podobnie uzyskanie oryginałów dokumentów potwierdzających następstwo prawne po Rafinerii [...] w G., która wnioskowała o wywłaszczenie, w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się ich kopie, mieści się w ramach dodatkowego postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. A zatem przekazanie przez Ministra Infrastruktury sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie było prawidłowe. Postępowanie w pierwszej instancji nie zostało bowiem przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Wprawdzie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości, ale w rażący sposób nie naruszono w nim przepisów procesowych. Nie wszystkie przy tym naruszenia przepisów prawa procesowego stwarzają podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, nie wszystkie, bowiem wiążą się z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości albo w znacznej części. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zaskarżona decyzja uchylająca decyzję Wojewody [...] zapadła z naruszeniem art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Jako taka podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).