I SA/Wa 114/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. N. na ogłoszenie Zarządu [...] z dnia [...] listopada 1948 r. o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu postanawia: odrzucić skargę. W. N. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Zarządu [...] z dnia [...] listopada 1948 r. "Ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...], zarzucając, że decyzja naruszyła art. 156 § 1 pkt 5 i 6 kpa, a mianowicie, iż była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały oraz że jej wykonanie wywołało czyn zagrożony karą. W uzasadnieniu skargi w kontekście naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 kpa skarżący wskazał, że w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] zapisano, że ogłoszenie powinno zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostały objęte w posiadanie. Natomiast w zaskarżonej decyzji (ogłoszeniu) Zarządu [...] z dnia [...] listopada 1948 r. określono w części I obszar [...] lewobrzeżnej, co, zdaniem skarżącego, powoduje, iż przejęcie gruntów na prawym brzegu [...] było i jest niewykonalne. Z kolei uzasadniając naruszenie art. 156 § 1 pkt 6 kpa skarżący podniósł, że w dniu wydania przez Zarząd [...] decyzji o ogłoszeniu zajęcia gruntów w posiadanie Wiceprezydent [...] S. S. nie posiadał pisemnego upoważnienia do podejmowania takich czynności. Tym samym, w ocenie skarżącego, popełnił on czyn karalny, o ile decyzja (ogłoszenie) wchodziło w życie. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., 718 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 ppsa stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z poźn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa sąd na posiedzeniu niejawnym odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ogłoszenie Zarządu [...] o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...] z dnia [...] listopada 1948 r. wydane na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. z 1948 r. Nr 6, poz. 43). Zgodnie z art. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) terminy i tryb obejmowania w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów określonych w art. 1 dekretu, ustali w rozporządzeniu Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej. W wykonaniu art. 4 ww. dekretu wydano rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. z 1948 r. Nr 6, poz. 43), którym stanowi w § 1, że obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego [...], podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Ogłoszenie powinno zawierać: 1) powołanie podstawy prawnej do objęcia gruntów w drodze ogłoszeń (§ 1), 2) oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie, 3) pouczenie o treści § 3 rozporządzenia niniejszego oraz art. 7, 8 i 9 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 50, poz. 279) (§ 2 rozporządzenia). Grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie (§ 3 rozporządzenia). Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (§ 4). Z dniem tym traci moc obowiązującą rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112). Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonego ogłoszenia pod kątem prawnych form działania organów administracji podlegających kognicji sądów administracyjnych stwierdzić należy, że nie jest ono żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 ppsa. Tym samym pozostaje do ustalenia, czy ogłoszenie można uznać za określony w art. 3 § 2 pkt. 4 ppsa inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie (komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61) przyjęty jest pogląd, iż są to akty lub czynności, które spełniają łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art.3 § 2 pkt 1-3 ppsa, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) dotyczą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, e) są skierowane do indywidualnych podmiotów, ponieważ akty o charakterze ogólnym pozostają poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Jak podaje M. B. w artykule "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA" (Samorząd Terytorialny 2000, Nr 1-2, s. 180-181) omawiane akty lub czynności to wyłącznie takie, które są skierowane do zindywidualizowanego adresata, znajdującego się w określonej, konkretnej sytuacji. Poza zakresem analizowanego pojęcia znajdują się więc akty lub czynności o charakterze generalnie-abstrakcyjnym lub generalnie-konkretnym. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, stwierdzić należało, że zaskarżone ogłoszenie ich nie spełnia, co oznacza, że nie podlega ono kognicji sądów administracyjnych. Nie zostało ono bowiem podjęte w sprawie indywidualnej, jak również nie zostało skierowane do indywidualnie określonego i oznaczonego podmiotu, lecz do nieograniczonej i nieoznaczonej liczby adresatów zainteresowanych informacją o obejmowaniu gruntów w posiadanie przez Gminę [...]. Z powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wynika, że jego celem było oznaczenie obszaru w obrębie [...], na którym Gmina [...] obejmowała gruntu w posiadanie. Wobec tego, że skarga nie dotyczy aktu lub czynności objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, stąd też art. 58 § 1 pkt 1 ppsa podlega ona odrzuceniu.