I SA/Wa 114/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2022 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z 23 listopada 2021 r., nr DN.gn.624.63.1.2021, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku T.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 14 października 2021 r., nr GZ.gn.624.105.2019, o stwierdzeniu umorzenia w całości z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z 11 listopada 1986 r., nr 7019/10/86, Naczelnik Gminy [...] przejął na rzecz Skarbu Państwa własność i posiadanie gospodarstwa rolnego o pow. 13,10 ha, położonego w obrębie [...] oznaczonego w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w [...], stanowiącego własność J. i J. K. Wnioskiem z 29 listopada 2019 r. (data wpływu do organu) T.M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z 11 listopada 1986 r. Decyzją z 14 października 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że postępowanie z wniosku T.M. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z 11 listopada 1986 r. zostało umorzone w całości z mocy prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła T.M. zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. z uwagi na nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia daty doręczenia stronie kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy [...]. Decyzją z 23 listopada 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z 14 października 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister przywołał treść art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Następnie organ podniósł, że fakt, że obecnie nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia nie pozwala na zanegowanie faktu doręczenia decyzji. Tym bardziej, że sporna decyzja została wykonana, na co wskazuje zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w [...] z 30 grudnia 1986 r. o odłączeniu z księgi wieczystej [...] gruntu o powierzchni 13,10 ha i przeniesieniu do księgi wieczystej zbiorczej (prowadzonej dla nieruchomości Skarbu Państwa). Zdaniem organu, znajdująca się na decyzji Naczelnika Gminy [...] klauzula prawomocności z 25 listopada 1986 r. dowodzi, że decyzja ta została skutecznie doręczona jej adresatom. W związku z powyższym Minister uznał, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z 11 listopada 1986 r. została doręczona stronom postępowania najpóźniej w listopadzie 1986 r. W odniesieniu do daty wszczęcia postępowania organ podniósł, że wniosek T.M. o stwierdzenie nieważności spornej decyzji wpłynął do organu 29 listopada 2019 r. Zatem ten dzień organ uznał za dzień wszczęcia postępowania. Oznacza to, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po 33 latach od wydania decyzji z 11 listopada 1986 r. Minister wskazał, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z 11 listopada 1986 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia spornej decyzji, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Organ odwoławczy nie podzielił przy tym zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Wskazał, że organ dołożył wszelkich starań celem odnalezienia dokumentacji dotyczącej postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 11 listopada 1986 r., co potwierdzają wystąpienia organu kierowane do Urzędu Gminy [...] czy Starostwa Powiatowego w [...] (za pośrednictwem Wójta Gminy [...]). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła T.M. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w ramach którego organ administracyjny przedwcześnie i niezasadnie ustalił, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z 11 listopada 1986 r. została doręczona stronom w 1986 r., w sytuacji gdy nie istnieje żaden bezpośredni i niezależny od organu wydającego dowód potwierdzający tę okoliczność, 2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie umorzenia w całości postępowania z mocy prawa, w sytuacji gdy nie można było zastosować art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem powołany przepis został podjęty przez Sejm z naruszeniem art. 7 Konstytucji, zaś jego wykładnia uznająca, że wiąże on także w niniejszej sprawie pozostaje w sprzeczności z art. 2 Konstytucji. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodu w zakresie oceny klauzuli prawomocności nadanej decyzji z 11 listopada 1986 r. Zdaniem skarżącej, nie jest to bowiem dowód wystarczający do uznania, że doręczenie nastąpiło w listopadzie 1986 r. Ustalając stan faktyczny sprawy organ powinien rzetelnie i całościowo zbadać dokumentację. Ograniczył się natomiast jedynie do stwierdzenia, że przez lata część dokumentacji w sprawie ulegał rozproszeniu i zaginięciu nie wskazując przy tym, aby podjął jakiekolwiek czynności ustalające, czy rzeczywiście tak było. Nie wiadomo czy organ wystąpił do właściwej placówki pocztowej o udzielenie informacji, czy posiada odpowiednie archiwalne zapisy i informacje, które mogłyby służyć wyjaśnieniu daty doręczenia. Z decyzji nie wynika również, aby w sprawie daty doręczenia organ występował o wyjaśnienia do skarżącej, organu, który wydał decyzję w 1986 r. lub do organów, które kontynuowały jego zadania. W ocenie skarżącej, brak wnikliwości Ministra w ustaleniu tej kwestii przesądza o wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i nie daje podstaw do przyjęcia na jego podstawie dokonanych ustaleń. Skarżąca podniosła również, że przepisy ustawy z 11 sierpnia 2021 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7 Konstytucji. Nowelizacja budzi poważne wątpliwości natury konstytucyjnej co do samego trybu jej uchwalania. Skarżąca podniosła, że choć w zakresie władztwa sądów administracyjnych nie leży ocena konstytucyjności przepisów, gdyż ta została przyznana jedynie Trybunałowi Konstytucyjnemu, to jednak w zakresie kompetencji sądów administracyjnych leży wykładnia przepisów prawa. Skarżąca podniosła, że składając wniosek o wszczęcie przedmiotowego postępowania nie miała możliwości przewidzieć, że w toku sprawy dojdzie do uchwalenia przepisów, które pozbawią ją prawa do otrzymania merytorycznego rozstrzygnięcia. Tymczasem sporne przepisy zostały uchwalone dopiero 11 sierpnia 2021 r., tj. niemal dwa lata po wszczęciu sprawy. Zdaniem skarżącej, uznanie zastosowania w niniejszej sprawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w sposób jawny i bezpośredni narusza bezpieczeństwo prawne oraz wykazuje cechy retroaktywne, które pozostają w opozycji do zasad wynikających z art. 2 Konstytucji. Taka wykładnia pozostaje wadliwa i nie da się jej w żaden sposób pogodzić z zasadami zaufania obywatela do tworzonego przez państwo prawa (zasada bezpieczeństwa prawnego) oraz zakazu wstecznego działania ustawy (retroakcji). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), zwanej dalej "ustawą z 11 sierpnia 2021 r.". Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na mocy art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości. Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia, stanowi obligatoryjną przesłankę umorzenia postępowania administracyjnego. Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę Ministra, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki uprawniające organ do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. W świetle zachowanego materiału dowodowego zasadnie uznał bowiem organ, że doręczenie kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy [...] z 11 listopada 1986 r. nastąpiło najpóźniej w listopadzie 1986 r. Jak trafnie podniósł organ, na negowanie faktu skutecznego doręczenia powołanej decyzji nie pozwala znajdująca się na pozyskanym do akt sprawy egzemplarzu tej decyzji klauzula prawomocności z 25 listopada 1986 r. W ocenie Sądu, powyższa klauzula stanowi wystarczający dowód na to, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z 11 listopada 1986 r. została stronom postępowania skutecznie doręczona najpóźniej w listopadzie 1986 r. Okoliczność wejścia decyzji z 11 listopada 1986 r. do obrotu prawnego potwierdza również treść znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z 30 grudnia 1986 r. o odłączeniu z księgi wieczystej [...] gruntu o pow. 13,10 ha i przeniesieniu do księgi wieczystej zbiorczej (prowadzonej dla nieruchomości Skarbu Państwa). W konsekwencji kwestionowanie przez skarżącą powyższej okoliczności po trzydziestu latach nie mogło odnieść oczekiwanego skutku. Wobec powyższego Sąd nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zdołały również podważyć zarzuty skargi nakierowane na wykazanie niekonstytucyjności normy wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Jak bowiem wynika z uzasadnienia projektu ustawy z 11 sierpnia 2021 r. (druk sejmowy nr IX.1090) dokonana tą ustawą nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P [...] (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym sąd trybunalski stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał wskazał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji, podkreślając że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie tej prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości. Z powyższego wynika, że już w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P [...], Trybunał Konstytucyjny stanowczo podkreślił potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, która leży w interesie porządku publicznego. Wprowadzony do obrotu prawnego nowelizacją z 16 sierpnia 2021 r. art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest odpowiedzią na powyższe orzeczenie trybunalskie. Podnieść trzeba, że istota tej normy opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. Przypomnieć zatem trzeba, co pomija zawarta w skardze argumentacja, że w porządku prawnym nie kwestionuje się konieczności ograniczenia czasowego w dochodzeniu przez obywateli ich praw (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, Lex nr 3354545). Od wielu lat w porządku prawnym obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak zasiedzenie, przemilczenie lub przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia w odniesieniu do orzekania o kwalifikowanych wadach nieważności decyzji gwarantował obywatelowi odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu. Jest to przy tym termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego). W realiach rozpoznawanej sprawy następczyni prawna dawnych właścicieli przejętej nieruchomości złożyła wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego w dniu 29 listopada 2019 r., tj. po upływie trzydziestu trzech lat od dnia wydania spornej decyzji. W tym okresie zarówno skarżąca, jak i jej poprzednicy prawni, nie skorzystali z przysługujących im praw. W tych okolicznościach nie sposób, zdaniem Sądu, przyjąć aby wprowadzenie w ustawie z 11 sierpnia 2021 r. (będącej odpowiedzią na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2015 r.) terminu trzydziestu lat na zakończenie postępowania nieważnościowego naruszyło prawa skarżącej, z których nie mogła ona wcześniej skorzystać. Przy tym zauważyć trzeba, że wprowadzona w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. regulacja nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. (por. powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, Lex nr 3354545). Podobną regulację zawiera art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2243 ze zm.), który obowiązuje od 1 stycznia 1992 r. Stosownie do art. 63 ust. 2 powołanej ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (ust. 3). Co istotne, zagadnieniem zgodności art. 63 powołanej ustawy z art. 2, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP zajmował się Trybunał Konstytucyjny który nie dopatrzył się niezgodności powołanego przepisu z Konstytucją (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/98, OTK 2000/1/5 oraz 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r. Trybunał podniósł, że z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) można wyprowadzić zasadę dopuszczalności zaskarżania decyzji administracyjnych w toku instancji. Gdyby jednak nawet przyjąć, że zasada ta obejmuje także dopuszczalność zaskarżania (w drodze środków nadzwyczajnych) ostatecznych decyzji administracyjnych, to nie przesądzałoby to jeszcze o niekonstytucyjności ustawowych ograniczeń czasowych korzystania z tych środków. Nie jest bowiem konstytucyjną zasadą nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Osoby zainteresowane kwestionowaniem aktów własności ziemi w tzw. trybach nadzwyczajnych dysponowały okresem ponad dziesięciu lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Zdaniem Trybunału, okres ten był wystarczająco długi aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Wprowadzone ograniczenie Trybunał uzasadnił ochroną wartości konstytucyjnej jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnącymi z upływem czasu trudnościami dowodowymi w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także potrzebą ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia wnioskodawcy budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do żądania wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a k.p.a.). Podsumowując Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i w formie decyzji administracyjnej stwierdził, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z 11 listopada 1986 r. podlegało w całości umorzeniu z mocy prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).