I SA/Wa 114/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym dniu 27 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 listopada 2023 r. nr KOA/5705/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy J. z dnia 3 października 2023 r. nr ŚR.520.2.22.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. B. kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 listopada 2023 r., nr KOA/5705/Sr/23, wydaną po rozpoznaniu odwołania M. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 3 października 2023 r., nr ŚR.520.2.22.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. M. B. w dniu 7 sierpnia 2023 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem J. W. Decyzją z dnia 3 października 2023 r. Wójt odmówił wnioskodawczyni żądanego świadczenia wskazując, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 18 roku życia. Nadto w ocenie organu nie istniał bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem tego zatrudnienia a koniecznością zapewnienia opieki członkowi rodziny. W odwołaniu złożonym w ustawowo przewidzianym terminie wnioskodawczyni podniosła zarzut błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b oraz 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej z pominięciem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13. Wnioskodawczyni zarzuciła też decyzji Wójta naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 tej ustawy, poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wypełnia przewidzianej w tym przepisie przesłanki świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania SKO w Warszawie decyzją powołaną na wstępie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta prezentując następującą argumentację. Przede wszystkim Kolegium wskazało, że w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów świadczących o jakichkolwiek okresach zatrudnienia wnioskodawczyni za wyjątkiem umowy potwierdzającej zatrudnienie w okresie od 4 lipca 2023 r. do 3 sierpnia 2023 r. Wprawdzie SKO przyznało, że wnioskodawczyni pozostaje obecnie bezrobotna, a jej ojciec legitymuje się odpowiednim orzeczeniem o ustaleniu stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu 3 września 2021 r. zaś wniosek o ustalenie prawa do świadczenia został złożony w dniu 7 sierpnia 2023 r. Kolegium w takiej sytuacji nie dopatrzyło się jednak związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki przez wnioskodawczynię nad niepełnosprawnym ojcem. W ocenie Kolegium, faktu tego nie zmienia złożenie wniosku o ustalenie świadczenia w kilka dni po ustaniu umowy dokumentującej zatrudnienie. Kolegium uznało to za działanie ukierunkowane wyłącznie na uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na brak jakichkolwiek innych dokumentów potwierdzających przebieg pracy zawodowej wnioskodawczyni. Kolegium nie dało wiary twierdzeniom wnioskodawczyni o posiadanym 30-letnim stażu pracy, gdyż nie dostarczyła na tę okoliczność żadnych dowodów np. świadectw pracy, czy też umów o pracę. SKO nie podzieliło natomiast poglądów organu pierwszej instancji odnośnie do wieku powstania niepełnosprawności ojca wnioskodawczyni jako przesłanki wyłączającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie SKO wskazało na jednolite i ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że to, iż nie da się ustalić, czy niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Mając jednak na uwadze, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest wykazanie związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, a związek ten nie może być wywodzony wyłącznie z zakresu koniecznej opieki wynikającego z orzeczenia, Kolegium uznało, iż przyznanie tego świadczenia wnioskodawczyni nie było możliwe. Pełnomocnik ustanowiony przez wnioskodawczynię wniósł skargą na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając tę decyzję w całości zarzucił jej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Pełnomocnik skarżącej zwrócił się do Sądu o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 22 listopada 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 3 października 2023 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie M. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zażądał także zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Kolegium w odpowiedzi na skargę zwróciło się o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowaną dotychczas argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądowa kontrola administracji sprawowana jest przy uwzględnieniu kryterium legalności. Oznacza to, że sąd na skutek skargi bada czy przy wydawaniu zaskarżonego atu nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie przy tym z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, dopiero wówczas, gdy stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd przyjął przedmiotem sporu pomiędzy organami administracji, a M. B. jest to czy pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą, a niepodejmowaniem/rezygnacją przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej istniej związek przyczynowo-skutkowy, co jest jednym z warunków niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Poza sporem pozostaje bowiem to, że okolicznością wyłączającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej nie mogło być powstanie znacznego stopnia niepełnosprawności u wymagającego opieki J. W. później niż po ukończeniu 18. roku życia lub 25 roku życia, gdyby kontynuował naukę na w szkole lub w szkole wyższej. W tym zakresie trafnie SKO wskazało na istnienie ugruntowanej linii orzeczniczej aprobującej skutki wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 24 października 2014 r., K 38/13. Przypomnieć należy, że od chwili wydania tego wyroku w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki wieku, w jakim powstała niepełnosprawność podopiecznego wnioskodawcy. Innymi słowy nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na takiej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co słusznie stwierdziło Kolegium. Odnośnie do spornej pomiędzy stronami kwestii istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawiania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, trzeba wskazać, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 listopada 2023 r., a więc w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym wówczas, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl zaś art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie skarżąca niewątpliwie jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wystąpia bowiem o przyznanie prawa do tego świadczenia z uwagi na sprawowanie opieki nad swoim niepełnosprawnym ojcem, którego małżonka (matka skarżącej) nie żyje. Bezsporne jest również to, że J. W. legitymuje się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 9 września 2021 r., nr ZOON/30778/18/19/21/G, zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, iż wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (orzeczenie w aktach administracyjnych sprawy - akta nienumerowane). Sąd zwraca uwagę, że z treści powołanego art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, przy czym opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane – jak trafnie argumentowało SKO – za samą opiekę na osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W judykaturze podkreśla się, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem pracy. Z tego też względu związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Nie budzi wątpliwości, że intensywność czynności wykonywanych codziennie w związku z opieką nad niepełnosprawnym musi być na tyle duża, że uniemożliwia wykonywanie zajęcia zarobkowego. O ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj i ilość czynności, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz konieczność pozostawania w stanie gotowości do zapewnienia opieki i pomocy niepełnosprawnemu podopiecznemu, uniemożliwiają tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20, publ. CBOSA). W ocenie Sądu do opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym zaliczyć należy te czynności, które wynikają z całkowitej zależności osoby od otoczenia, przy czym nie ogranicza się ich do podstawowych czynności życia codziennego. Udzielanie pomocy polega na wsparciu w czynnościach samoobsługowych, ale także w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałaniu w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Cały zakres wymienionych czynności składa się na sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przy ocenie możliwości "samodzielnej egzystencji" należy przede wszystkim brać pod uwagę całokształt schorzeń, na które osoba wymagająca opieki cierpi i z uwagi na ich charakter oraz związane z tym potrzeby niepełnosprawnego (leczenie czy rehabilitację) dokonać wszechstronnej oceny jego rzeczywistych możliwości samodzielnego sprostania podstawowym czynnościom związanym z prawidłowym funkcjonowaniem w środowisku. Sam fakt, że podopieczny jest w stanie wykonywać pewne czynności samodzielnie, spożywać posiłki czy poruszać się, nie może przesądzać, że zakres świadczonej opieki nie wymaga od opiekuna rezygnacji z pracy czy nie usprawiedliwia jej niepodejmowania. Co istotne, z dokumentów zgormadzonych w aktach sprawy i uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że Kolegium nie kwestionowało faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym ojcem i zakresu realizowanych przez nią czynności opiekuńczych. W ocenie Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane skarżącej dlatego, że jedynym dokumentem dotyczącym wykonywania pracy zarobkowej przez skarżącą było zaświadczenie o zatrudnieniu z dnia 22 sierpnia 2023 r., z którego wynika, że skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy zlecenie przez [...] Sp. z o.o. w okresie od dnia 4 lipca 2023 r. do dnia 3 sierpnia 2023 r. Wobec braku innych dokumentów, dotyczących zatrudnienia skarżącej Kolegium przyjęło, że ta pozostawała osobą długotrwale nieaktywną zawodowo, co oznacza, że niepodejmowanie przez nią zatrudnienia, czy też rezygnacja z takiej aktywności zawodowej nie ma związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Trzeba jednak zauważyć, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego warunkuje nie tylko przesłanką rezygnacji z zatrudnienia ale też niepodejmowaniem określonej aktywności zawodowej. W konsekwencji świadczenie takie może być przyznane zarówno osobie, która aktualnie zrezygnowała z zatrudnienia, jak tej, która wcześniej zaniechała aktywności zawodowej. Istotne jest jedynie to, czy na dzień ubiegania się o przyznanie takiego świadczenia brak aktywności zawodowej opiekuna wynika z potrzeby otoczenia odpowiednią pieczą osoby wymagającej opieki. Za takim sposobem interpretacji analizowanego przepis opowiada się też Naczelny Sąd Administracyjny, który stoi na stanowisku, że bez znaczenia pozostaje, czy wnioskodawca – ubiegający się o świadczenie pielęgnacyjne – zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie zatrudnienia (tak NSA w wyroku z dnia 9 maja 2024 r., I OSK 1384/23). Przyjmując taki sposób rozumowania za nieistotne w zasadzie należy uznać to jak kształtowała się historia zatrudnienia skarżącej przed nawiązaniem współpracy z [...] Sp. z o.o., gdzie pozostawała zatrudniona w okresie od dnia 4 lipca 2023 r. do dnia 3 sierpnia 2023 r. Był to okres bezpośrednio poprzedzający dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a skarżąca oczekując przyznania jej tego świadczenia, argumentowała, że chciała podjąć zatrudnienie, jednak nie była w stanie pogodzić go z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu ojcu. W ocenie Sądu Kolegium przedwcześnie i bez należytego uzasadnienia uznało, że było działanie ukierunkowane wyłącznie na uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro skarżąca podjęła zatrudnienia, a następnie zrezygnowała z niego w celu sprawowania opieki nad ojcem należy stwierdzić, że formalnie spełniła tę przesłankę z art. 17 ust 1 u.ś.r. warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, która związana jest z zaniechaniem aktywności zawodowej. Koncentrując się zaś głównie na wcześniejszym braku aktywności zawodowej skarżącej, Kolegium nie rozpatrzyło niniejszej sprawy w jej całokształcie, czego wymaga ustawodawca w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej dokonanej przez Sąd i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a przede wszystkim jednoznacznie ustalić, czy w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, czy też rezygnacją z takiej aktywności zawodowej. Następnie – skoro organy nie kwestionowały potrzeby zapewnienia przez skarżącą opieki niepełnosprawnemu ojcu konieczne będzie wydanie właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. W punkcie drugim wyroku Sąd postanowił o zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego, czyniąc to na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 480 zł złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).