I SA/Wa 1141/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie : WSA Maria Tarnowska asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Prezydenta miasta L., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto L., własności części nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy ul. [...], [...], [...], oznaczonej w tym dniu w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, w części odpowiadającej aktualnie działce nr [...] o powierzchni [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że Wojewoda [...] powołaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2006 r. odmówił stwierdzenia komunalizacji oznaczonej nieruchomości na rzecz Gminy L., z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca w dniu 27 maja 1990 r. własność państwową pozostawała w zarządzie Zakładów [...] w L. ustanowionym decyzją Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] listopada 1979 r. Oznaczało to, że mienie nie należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie mogło podlegać komunalizacji z mocy prawa. Ponadto sporna działka nie mogła stać się mieniem komunalnym na postawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. , gdyż stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. część innej istniejącej wówczas nieruchomości (działki nr [...]). W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent Miasta L. podniósł, że wskazana przez Wojewodę [...] decyzja z dnia [...] listopada 1979 r. o przekazaniu Zakładom [...] – Zakładowi [...] w L. w odpłatne użytkowanie terenu położonego w L. przy ul. [...] oznaczonego jako działka nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skarb Państwa bowiem stał się właścicielem gruntów dopiero w dniu 30 kwietnia 1980 r. na mocy decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. A zatem [...] Zarząd nie mógł dysponować tą nieruchomością w dniu 19 listopada 1979 r., gdyż nie była ona własnością państwową. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zwróciła uwagę, że wobec tego, iż komunalizacja z mocy prawa następuje z dniem 27 maja 1990 r., skutek działania art. 5 ust. 1 dotyczy składników mienia, w tym nieruchomego, tylko w ich stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. Decyzje wojewodów mają charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdzają zmianę z dniem 27 maja 1990 r. stanu prawnego komunalizowanego mienia lub odmawiają takiego potwierdzenia. Organy orzekające w sprawie komunalizacji mają obowiązek uwzględniać stan prawny nieruchomości istniejący w dniu 27 maja 1990 r. określony wpisami w dokumentacji wieczystoksięgowej i są treścią tych wpisów bezwzględnie związane (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r. I SA 1616/97, LEX 4580). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym z archiwalnego wypisu z rejestru gruntów, wynika, że sporna działka nr [...] stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. część innej istniejącej wówczas nieruchomości (działki nr [...]), posiadającej inne granice i inną powierzchnię. Zatem działka nr [...], jako nie będąca mieniem tożsamym z mieniem istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. nie może być przedmiotem komunalizacji dokonanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skomunalizowanie tej działki spowodowałoby ominięcie procedury postępowania wieczystoksięgowego, zgodnie z którą zmian wpisów w księdze wieczystej dokonuje tylko sąd powszechny w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów sporządzone na podstawie zmian gruntowych i opracowań geodezyjnych. Spowodowałoby to fikcyjne cofniecie daty utworzenia tej działki i jej istnienia. Co więcej wpisy wieczystoksięgowe mają charakter konstytutywny, a decyzja wojewody stwierdzająca nabycie mienia – charakter deklaratoryjny. Określenie składników mienia objętego decyzjami komunalizacyjnymi podejmowanymi w trybie art. 5 ust. 1 powinno być zgodne z wpisami wieczystoksięgowymi oraz ewidencyjnymi i ta zgodność musi się odnosić do daty 27 maja 1990 r., a nie do daty podejmowania decyzji przez wojewodę (wyrok NSA z dnia 23 marca 1993 r. I SA 1493/92 ONSA 1994 r. nr 1 poz. 380). Ponieważ jednak sporna działka nr [...] aktualnie figuruje w ewidencji gruntów, a Miasto L. domaga się jej skomunalizowania, to niniejsze postępowanie nie jest bezprzedmiotowe i nie mogło być umorzone. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Gmina Miejska L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości z powodu naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez jego błędną wykładnię. Zdaniem skarżącej Gminy, istnienie przedmiotu komunalizacji nie jest uzależnione od tego, czy i jakim przekształceniom geodezyjnym, znajdującym swój wyraz w ewidencji gruntów, nieruchomość uległa po dniu 27 maja 1990 r. To, że dana nieruchomość była oznaczona w tej dacie w inny sposób, niż w dniu wydawania decyzji komunalizacyjnej, nie zmienia zasadniczego faktu, że na dzień 27 maja 1990 r. i dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, była i jest to ta sama nieruchomość. Na poparcie tych twierdzeń powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Podniesiono również, że organ drugiej instancji nie odniósł się do odwołania od decyzji w części dotyczącej wydania decyzji z dnia [...] listopada 1979 r. z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Komisja wyjaśniła, że działka nr [...] nie była tożsama z nieruchomością istniejącą w dniu 27 maja 1990 r., gdyż posiadała inne granice, inną powierzchnię i inne oznaczenie ewidencyjne, aniżeli nieruchomość istniejąca przed jej wydzieleniem (utworzeniem). Operaty ewidencyjne poprzedzające te zmiany sporządzone w odrębnym trybie i przez inne organy, niż występujące w tym postępowaniu, stanowiły tylko jedną z czynności wstępnych niezbędnych dla utworzenia nowej nieruchomości (działki nr [...]). Nastąpiło to już po dniu 27 maja 1990 r. dlatego, w ocenie organu odwoławczego, do działki nr [...] nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 5 ust. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez jego błędną wykładnię. Przede wszystkim należy podkreślić, że istota komunalizacji uregulowanej w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 1990 r. polega na przekształceniu stosunków prawnych polegającym na przejściu z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., mienia Skarbu Państwa określonego w tym przepisie na właściwą gminę. Komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 podlega mienie, a więc własność i inne prawa majątkowe (art. 44 kc). Należy zwrócić uwagę, że często mówiąc o własności i innych prawach majątkowych, a więc o mieniu, ma się na myśli bardziej przedmioty tych praw, aniżeli same prawa. Każde prawo podmiotowe ma swój przedmiot (materialny, bądź niematerialny). Jeżeli przepis mówi o mieniu położonym na określonym obszarze (np. art. 5 ust. 2 pkt 3, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.), to ma raczej na względzie przedmioty praw majątkowych, aniżeli same prawo (T. Dybowski w "Samorząd Terytorialny Zagadnienia prawne i administracyjne" – praca zbiorowa pod red. A. Piekary i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 1998, s. 275). Trzeba więc wyraźnie zaznaczyć, że przedmiotem komunalizacji nie są nieruchomości, czyli części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności, w tym grunty, lecz przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności tych nieruchomości. Wynika stąd, że na istnienie przedmiotu komunalizacji nie ma wpływu, czy i jakim przekształceniom geodezyjnym, znajdującym swój wyraz w ewidencji gruntów, uległa po dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość. Ewidencja gruntów i budynków z istoty swej służy dostarczeniu danych, które mają umożliwić planowanie gospodarcze, planowanie przestrzenne, wymiar podatków i świadczeń, oznaczanie nieruchomości w księgach wieczystych, statystykę publiczną, gospodarkę nieruchomościami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027). Wpis w ewidencji gruntów ma charakter informacyjny, w związku z czym zmiany w ewidencji gruntów nie powodują zmian w stanie prawnym nieruchomości. Odrębnym zagadnieniem jest prawidłowe oznaczenie przedmiotu komunalizacji. Skutek prawny przewidziany w art. 5 ust. 1 dotyczy składników mienia, w tym nieruchomości, w ich stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. W sytuacji, gdy po 27 maja 1990 r. nieruchomość uległa przekształceniom geodezyjnym, w wyniku których w granicach określonej nieruchomości powstały nowe jednostki ewidencyjne, to oznaczenie przedmiotu komunalizacji w deklaratoryjnej decyzji wojewody jest kwestią odpowiedniego określenia składnika majątkowego podlegającego komunalizacji. Błędny jest pogląd zaprezentowany przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że w takiej sytuacji przestał istnieć przedmiot komunalizacji. Odnosząc się natomiast do zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zwrócić uwagę, że odmowa stwierdzenia komunalizacji mienia Skarbu Państwa z mocy prawa może nastąpić wówczas, gdy organ stwierdzi brak przesłanek określonych w art. 5 ust. 1, bądź gdy zachodzą okoliczności wyłączające komunalizację (art. 11 ust. 1). Wymaga to dokonania odpowiednich ustaleń w postępowaniu wyjaśniającym. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa tego jednak nie badała, natomiast odmowę stwierdzenia komunalizacji oparła na ustaleniu, że działka nr [...] jako nie istniejąca w dniu 27 maja 1990 r., nie może być przedmiotem komunalizacji dokonywanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1. Decyzja oparta na takiej przesłance jest błędna i narusza art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że, jak wskazały organy, przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie zbadała jednakże, czy spełniona jest przesłanka wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którą komunalizacji podlega mienie należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego. Należy wskazać, że w sytuacji, gdy zachodziła wątpliwość co do przedmiotu komunalizacji, a ściślej biorąc co do oznaczenia zakresu mienia podlegającego komunalizacji, organ odwoławczy mógł skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 138 § 2 kpa i wydać decyzję kasatoryjną zobowiązującą organ pierwszej instancji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego dotyczącego tej kwestii. Ponadto należy wskazać, że podstawa prawna decyzji powinna być określona przez dokładne przytoczenie przepisów prawa. Wskazanie w podstawie prawnej decyzji jedynie ustępu 1 przepisu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bez wskazania wymienionych w nim punktów, jest niewystarczające. W rezultacie nie wiadomo, która przesłanka spośród przesłanek wymienionych w trzech punktach tego artykułu była przedmiotem oceny przez organy orzekające. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że decyzja z dnia [...] listopada 1979 r. o przekazaniu Zakładom [...] – Zakładowi [...] w L. w odpłatne użytkowanie przedmiotowej nieruchomości nie może być podstawą do odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia mienia z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., należy wyjaśnić, że dopóki nie została stwierdzona nieważność tej decyzji, dopóty pozostaje ona w obrocie prawnym. Wojewoda [...] powinien oczywiście zbadać, czy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jednakże powinno nastąpić to w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.