I SA/Wa 1141/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1) oddala skargę, 2) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat A. W. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w W. przy [...] kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) stanowiącą 22 % podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz 17 zł (siedemnaście złotych) z tytułu zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] orzekającą o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie Z., obręb [...], stanowiącej działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej oraz nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w gminie Z., obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha - decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] - została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia 27 marca 2006 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości oraz wydanie decyzji o zezwoleniu na jej niezwłoczne zajęcie, w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.). Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu wniesionego przez K. S. odwołania Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] uchylił ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego wskazując na konieczność zgromadzenia stosownego materiału dowodowego potwierdzającego stanowisko inwestora. W toku ponownie prowadzonego przed Wojewodą Mazowieckim postępowania organ pierwszej instancji wskazał, iż w toku postępowania wnioskodawca dołączył do wniosku opis inwestycji oraz harmonogram realizacji inwestycji objętej kontraktem Funduszu Spójności z marca 2007 r., nr [...] dla projektu "Budowa drogi ekspresowej [...], stwierdzając również, że przedmiotowy dokument w pełni potwierdza zasadność żądania sformułowanego w oparciu o treść art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Uznając, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z treści ww. przepisów Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie opisanej w decyzji nieruchomości w celu rozbudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]. Od powyższej decyzji K. S. wniosła odwołanie do Ministra Budownictwa. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji powołując się na treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie opisanej w niej nieruchomości została wydana po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Minister Budownictwa zaznaczył, że do wniosku zostały dołączone stosowne dokumenty potwierdzające istnienie okoliczności uzasadniających konieczność pilnego wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Ponadto wskazał, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 6 marca 2007 r. przedstawił opis inwestycji oraz harmonogram realizacji inwestycji objętej kontraktem Funduszu Spójności nr [...] dla projektu dotyczącego "Budowy drogi ekspresowej [...]", informując również, iż planowana przebudowa odcinka drogi nr [...] jest częścią większego zadania inwestycyjnego, jakim jest budowa drogi ekspresowej nr [...] z W. do B. i dalej przez A. i B. w kierunku [...]. Celem inwestycji, która jest częścią Rządowego Programu Budowy Autostrad i Dróg Ekspresowych jest stworzenie bezpiecznego odcinka trasy drogowej i lokalnej, jak również ograniczenie ruchu tranzytowego zaś jej nieterminowe zakończenie będzie wiązać się z niewykorzystaniem środków zarówno Krajowego Funduszu Drogowego jak i środków unijnych. Organ odwoławczy podkreślił, że z załączonego harmonogramu realizacji inwestycji wynikało, iż została ona podzielna na trzy etapy realizacyjne. Etap drugi przewidywał nabycie prawa do terenu w celu uzyskania pozwolenia na budowę na dzień 20 marca 2007 r., uzyskanie pozwolenia na budowę na dzień 23 marca 2007 r., a rozpoczęcie robót budowlanych na dzień 31 marca 2007 r. Zakończenie całości inwestycji planowane jest na dzień 30 grudnia 2008 r., a ewentualne opóźnienie wiązałoby się z niewykorzystaniem funduszy z Unii Europejskiej oraz koniecznością wypłaty znacznych odszkodowań z budżetu państwa dla wykonawcy robót z tytułu przestoju sprzętu i wydłużenia terminu realizacji inwestycji. Wyjaśnił również, że zaskarżonej decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykonania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej się Minister Budownictwa stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu organ bada jedynie zaistnienie przesłanek określonych w art. 17 powołanej ustawy, tzn. czy toczy się postępowanie wywłaszczeniowe oraz czy wydanie decyzji jest uzasadnione. Minister za bezsporne uznał to, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, a konieczność dysponowania nieruchomością została przekonywująco uzasadniona we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Organ podkreślił, że zgromadzony w powyższej sprawie materiał dowodowy wskazuje na konieczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości w celu umożliwienia prowadzenia kolejnych etapów inwestycji drogowych, przedstawionych w harmonogramie realizacji inwestycji. Natomiast złożona przez stronę propozycja zbycia nieruchomości po cenie oszacowanej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego działającego z jej zlecenia, nie może być rozpatrywana w tym postępowaniu. Minister Budownictwa dodał również, że przedmiotem prowadzonego przed nim postępowania nie jest badanie zasadności oferty przedstawionej przez inwestora właścicielowi nieruchomości w zakresie wysokości proponowanej ceny nabycia nieruchomości, gdyż zaproponowana cena wynikająca z operatu szacunkowego może być przedmiotem oceny dopiero w postępowaniu wywłaszczeniowym w którym ustalana jest wysokość odszkodowania. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego wadliwości harmonogramu realizacji inwestycji organ odwoławczy stwierdził, że w przedstawionym harmonogramie w punkcie dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę. W kwestii tej po uzyskaniu stosownych wyjaśnień Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, organ przyjął, że planowany termin uzyskania pozwolenia na budowę II etapu inwestycji został wyznaczony na 23 marca 2007 r. Wobec powyższego Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. zezwalającą na niezwłoczne zajęcie opisanej w niej nieruchomości. Na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia jak również uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Wydanym rozstrzygnięciom skarżąca zarzuciła naruszenie art. 21 i 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 140 kodeksu cywilnego polegającą na obrazie prawa materialnego (własności), wobec właściciela nieruchomości, wynikającego z zajęcia gruntu prywatnego potrzebnego do rozbudowy drogi publicznej w sytuacji wyrażenia woli jego sprzedaży przez właściciela. Ponadto skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7 kpa poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego rozpoznania i załatwienia sprawy, naruszenie art. 77 § 1 kpa polegające na orzekaniu przez organ pierwszej instancji na podstawie niewiarygodnych dokumentów, naruszenie art. 123 § 1 kpa poprzez niewydanie w toku postępowania odwoławczego postanowienia rozstrzygającego o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, naruszenie art. 104 § 2 kpa i art. 110 kpa, gdyż w toku prowadzonego przez Ministra Budownictwa postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki nie czekając na jego zakończenie wydał następną decyzję z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] dotyczącą tego samego rozstrzygnięcia w tej sprawie, naruszenie art. 113 § 1 kpa poprzez niewydanie przez organ postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, zaistniałej w datach harmonogramu robót, który jest kluczowym dowodem w sprawie. Skarżąca zarzuciła również Wojewodzie Mazowieckiemu naruszenie art. 35 kpa poprzez to, że od dnia 19 maja 2006 r. nie zakończył - wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, ustaleniu i sposobie zapłaty odszkodowania za grunt - wszczętego wobec nieruchomości skarżącej postępowania wywłaszczającego czego następstwem jest oczywiste naruszenie art. 16 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W uzasadnieniu skargi K. S. podniosła, że przedstawiony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad operat szacunkowy nie spełniał wymogów formalnoprawnych bowiem nie została w nim wpisana cena za 1 m2 gruntu. Zdaniem skarżącej w tej sytuacji Wojewoda Mazowiecki nie był uprawniony do wszczynania postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ skarżąca nie otrzymała prawidłowej oferty wykupu nieruchomości. Ponadto przedstawiony przez inwestora harmonogram robót, stanowiący zdaniem K. S. kluczowy dowód w sprawie (brak tego dowodu był podstawą uchylenia poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji) zawierał oczywistą omyłkę pisarską, która została wyjaśniona przez inwestora dopiero w trakcie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie dodając, że podniesione w skardze zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie lecz były znane organowi w przeprowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkowano się do nich. Organ wskazał również, że kwestia wydania ponownie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości położonej na terenie gminy Z., obręb N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha nie ma wpływu na niniejsze postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadmienić również należy, że Sąd w swojej ocenie nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W świetle powyższego stwierdzić należało, że skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że podlegające kontroli Sądu postępowanie prowadzone było w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Przepis ten, co wielokrotnie podkreślane było w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma charakter szczególny, stosuje się go bowiem tylko do niektórych, wyjątkowych sytuacji, które uzasadniają zajęcie nieruchomości jeszcze przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego, zatem jego interpretacja nie może być poddana wykładni rozszerzającej. Dlatego też organy administracji prowadząc na jego podstawie postępowanie administracyjne mają obowiązek bardzo skrupulatnego zebrania materiału dowodowego oraz wnikliwej jego oceny pod kątem przesłanek wyrażonych we wskazanym przepisie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zarówno Wojewoda Mazowiecki jak i Minister Budownictwa słusznie przyjęły, iż zaistniały przesłanki do udzielenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie opisanej w decyzjach nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że budowa drogi ekspresowej [...] , która jest częścią zadania inwestycyjnego o zasięgu międzynarodowym, a niezależnie od tego ma również znaczenie dla społeczności lokalnej, gdyż ograniczy ruch tranzytowy może być uznana za uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 17 ww. ustawy. Inwestycja ta jest częścią Rządowego Programu Budowy Autostrad i Dróg Ekspresowych i jej nieterminowe zakończenie będzie się wiązać z niewykorzystaniem środków zarówno Krajowego Funduszu Drogowego jak i środków unijnych. Podkreślić należy, że wnioskujący o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie oparł się tylko na sformułowaniach ogólnych, ale przedstawił dokumenty określające konkretne ramy czasowe przewidziane dla poszczególnych działań składających się na planowaną inwestycję m. in. harmonogram realizacji inwestycji nr [...] z którego wynika, że została ona podzielona na trzy etapy realizacyjne: nabycie prawa do terenu w celu uzyskania pozwolenia na budowę (planowany termin) na dzień 20 marca 2007 r., uzyskanie pozwolenia na budowę (planowany termin) na dzień 23 marca 2007 r. oraz rozpoczęcie robot budowlanych (planowany termin) na dzień 31 marca 2007 r. Co prawda przyznać należy rację skarżącej, że we wspominanym harmonogramie znalazła się omyłka w dacie jednego z etapów realizacyjnych jednak została ona dostrzeżona przez organ drugiej instancji, co znalazło swoje odzwierciedlenie również w treści decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. W tej sytuacji za niezasadne uznać należało zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa. Dodatkowo podkreślić trzeba, że instytucja sprostowania decyzji określona w art. 113 § 1 kpa nie miała w tej sprawie zastosowania, bowiem organ II instancji nie dokonywał sprostowania decyzji I instancyjnej i tylko w ramach prowadzonego przez siebie postępowania wyjaśniającego przeprowadził dowód uzupełniający, który pozwolił mu utrzymać w mocy rozstrzygnięcie Wojewody. W skardze K. S. zarzuciła również organom orzekającym w sprawie naruszenie art. 21 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP polegające na obrazie prawa materialnego (własności) wobec właściciela nieruchomości poprzez zajęcie gruntu prywatnego potrzebnego do rozbudowy drogi publicznej, w sytuacji wyrażenia woli jego sprzedaży przez właściciela. Zarzut ten również uznać należy za chybiony. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma charakter szczególny, który wyraża się nie tylko w jej tytule, ale wynika z całości uregulowań, których intencją było stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa tj. do 31 grudnia 2007 r. (art. 45). Fakt ten wskazuje, że celem jaki założył ustawodawca było unormowanie w szczególny sposób skutków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Chodziło o uproszczenie postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabywaniem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Owa specyfika powoduje, że przy zastosowaniu ww. ustawy mamy doczynienia z odstępstwem od wpisanej w normy ustawy zasadniczej ochrony własności. Już choćby z tego względu nie można mówić o obrazie prawa własności jeżeli spełnione są wszystkie przesłanki ustawowe konieczne dla wyrażenia zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszcza wywłaszczenie jeżeli jest dokonywane w celach publicznych i za słusznym odszkodowaniem, wskazać należy, że instytucja zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe jest elementem procesu wywłaszczeniowego i polega na ograniczeniu prawa do władania nieruchomością przez właściciela. Nie można zatem twierdzić, że zaskarżoną decyzją organ dopuścił się naruszenia chronionego konstytucyjnie prawa. Jeżeli chodzi zaś o zarzut zignorowania przedstawionej przez skarżącą oferty sprzedaży nieruchomości po cenie wynikającej ze sporządzonego przez nią operatu szacunkowego to zgodzić należy się z Ministrem Budownictwa, że propozycja zbycia nieruchomości nie mogła być rozpatrywana w postępowaniu o udzielenie zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, a jedynie w postępowaniu wywłaszczeniowym. Odnosząc się do zarzutu K. S., że otrzymała ona operat szacunkowy wyceny nieruchomości bez określenia ceny 1 m2 gruntu przeznaczonego do wykupu, Sąd pragnie podkreślić, że jest to zarzut dotyczący postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania nie jest postępowanie wywłaszczeniowe, ale ocena zgodności z prawem postępowania prowadzonego w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i rozpatrywanie zarzutów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego wykraczałoby poza zakres objęty niniejszą skargą. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.