I SA/Wa 1143/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup żywności, środków czystości, opłatę rachunku za energię elektryczną i opłatę części czynszu ze środków pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i okresowego oraz pomocy w formie zakupu gorącego posiłku uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. A. K. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, środków czystości, opłacenie rachunków za energię elektryczną i części czynszu w formie zasiłku celowego i okresowego w [...] i [...] 2016 r., oraz pomocy w formie zakupu gorącego posiłku w [...] 2016 r. Decyzją nr [...], z dnia [...] kwietnia 2016 r., Prezydent [...] odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Organ uzasadnił, że strona nie wykorzystuje własnych możliwości w zakresie polepszenia swojej sytuacji życiowej wykazując jedynie pozycję roszczeniową. Prezydent podkreślił, że wnioskodawca odrzuca wszelkie formy pomocy mające na celu jego aktywizację zawodową. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie ustawowym złożył A. K. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 z póżn. zm.), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Stosownie do art. 36 pkt 1 lit. c) wskazanej ustawy, świadczeniem z pomocy społecznej jest m.in. zasiłek celowy, przyznawany - zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności, w myśl ust. 2 ostatniego z wymienionych przepisów, zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Możliwe jest również przyznanie pomocy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe w postaci specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednie kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który nie podlega zwrotowi (art. 41). Organ podkreślił jednocześnie, że aby zasiłek taki mógł być przyznany konieczne jest współdziałanie wnioskodawcy z organem pomocowym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 ustawy). Skarżący jest osobą młodą, w wieku pełnej aktywności zawodowej. W trakcie wywiadu środowiskowego nie chciał udzielić informacji na temat stanu zdrowia, niemniej jednak nie wykazał się jakimkolwiek dokumentem świadczącym o problemach zdrowotnych, orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności itp. W związku z powyższym Kolegium podziela stanowisko organu I instancji, że decydujące w niniejszej sprawie jest ustalenie zakresu współpracy ze skarżącym, prowadzące do podjęcia przez niego zatrudnienia, jak również wykorzystanie w pierwszym rzędzie własnych możliwości, chociażby poprzez zadysponowanie będącą własnością skarżącego nieruchomością gruntową. Na podstawie całości okoliczności sprawy, Kolegium doszło do przekonania, że odmowa przyznania pomocy ze środków OPS była uzasadniona. Na powyższą decyzję A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie, z uwagi na naruszenie jego praw i wolności gwarantowanych mu przez Konstytucję RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik Skarżącego uzupełnił wniesioną skargę zarzucając organowi naruszenie: art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a) poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i nie rozpoznanie przez organ II instancji sprawy w zakresie odmowy przyznania zasiłku okresowego oraz świadczenia niepieniężnego w postaci gorącego posiłku, podczas gdy Skarżący zaskarżył decyzję organu I instancji w całości, w związku z czym organ odwoławczy powinien rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjna w tożsamym zakresie przedmiotowym i podmiotowym - powyższe stanowi rażące naruszenie prawa określone w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a, art. 15 k.p.a w zw. z art. 127 § 1 k.p.a, poprzez uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i zredukowanie kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego w zakresie ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tylko do kontroli prawidłowości postępowania prowadzonego przed organem I instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien dokonać merytorycznej i prawnej oceny sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7, 77, 80 k.p.a poprzez niedołożenie wszelkich starań w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i nie przeprowadzenie innych dowodów poza wywiadem środowiskowym, podczas gdy w toku postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej organy obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik wniósł również o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie odmowy przyznania zasiłku okresowego oraz świadczenia niepieniężnego w postaci gorącego obiadu oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. Na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie prowadzi do wniosku, że skarga jest uzasadniona. W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Powinno mieć w nim miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem. Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw. Reasumując powyższe, zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy nie zastosował się do zasad przedstawionych powyżej. Zaskarżoną decyzją , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt.1 k.p.a. w zw. z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] odmawiającą przyznania A. K. zasiłku okresowego i celowego na zakup żywności, środków czystości, opłaty części energii elektrycznej oraz opłaty części czynszu i zakupu gorącego posiłku. Podkreślenia wymaga, że Skarżący złożył odwołanie od całości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Kolegium natomiast w zaskarżonej decyzji odniosło się jedynie do zasiłku celowego, pomijając zasiłek okresowy oraz odmowę przyznania świadczenia niepieniężnego w postaci gorącego posiłku. Organ naruszył tym samym zasadę dwuinstancyjności omówioną wyżej. Także uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie zawiera żadnych elementów świadczących o tym, że organ II instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w pełnym zakresie. Powyższe uchybienia determinują wniosek, że ocena pozostałych zarzutów skargi jest na tym etapie postępowania przedwczesna. Stwierdzone naruszenie prawa procesowego dało Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).