I SA/Wa 1144/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej H. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania H. P. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] oddalającej wniosek H. P. w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską zajętą pod drogę publiczną uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 11 grudnia 2005 r. H. P. wystąpiła do Prezydenta W. w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) o przyznanie jej odszkodowania za grunt położony w W. przy ul. [...] oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] zajęty pod drogę publiczną. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2006 r., Nr [...] oddalił powyższy wniosek o przyznanie odszkodowania wskazując, że zgodnie z odpisem księgi wieczystej KW nr [...] w dziale II ujawniony został wpisem jawnym z dnia [...] czerwca 1961 r. Skarb Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1961 r. nr [...]. Nieruchomość będąca przedmiotem decyzji została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). W myśl art. 1 powołanego dekretu grunt tej nieruchomości przeszedł na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14 poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Potwierdza to znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 19 lipca 2005 r. (L.dz.[...]). Zgodnie informacją Delegatury Biura Geodezji i Katastru w [...] przedstawioną w piśmie z dnia 10 lutego 2006 r., właścicielem obu działek nr [...] i [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. była Gmina W. na podstawie prawomocnych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...] (co do działki nr [...]) oraz z dnia [...] kwietnia 1998 r., Nr [...] (co do działki nr [...]). Z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – wynika, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną przysługuje tylko temu kto potwierdził swoje prawo własności do gruntu objętego wnioskiem na dzień 31 grudnia 1998 r. Zdaniem organu pierwszej instancji H. P. nie była w dniu 31 grudnia 1998r . właścicielką nieruchomości i dlatego odszkodowanie jej nie przysługuje. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji H. P. podniosła, że od dnia [...] lipca 1992 r. jest spadkobierczynią S. S., który figuruje w księdze hipotecznej pod nazwą "..." jako współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...]. Nikt nigdy nie informował jej o jakichkolwiek działaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości wchodzących w skład masy spadkowej, w związku z czym przejęcie gruntów jej nieruchomości przez Miasto W. uważa za "zawłaszczenie". Wojewoda Mazowiecki rozpatrując odwołanie H. P. od decyzji Prezydenta W. stwierdził, że rozpoznając wniosek o przyznanie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę powinien w pierwszej kolejności ustalić, z jakiego tytułu może być przyznane odszkodowanie, a więc jakie przepisy dają dotychczasowym właścicielom podstawę do ubiegania się o odszkodowanie z racji pozbawienia prawa własności. Organ przywołał art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które przysługuje dotychczasowemu właścicielowi. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 4 wyżej wymienionej ustawy, odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego przytoczone przepisy wyraźnie precyzują, że odszkodowanie z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę przysługuje tylko tej osobie, która potwierdzi swoje prawo własności do tej nieruchomości objętej wnioskiem na dzień 31 grudnia 1998 r. i wykaże, że utraciła to prawo na podstawie art. 73 ust. 1 – z dniem 1 stycznia 1999 r. W ocenie Wojewody bezsporne jest, że zarówno działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], na mocy prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...], jak i działka ewidencyjna nr [...] z obrębu[...], na mocy prawomocnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...], stały się własnością Gminy .W.. Wojewoda Mazowiecki uznał zatem, że skoro H. P. nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowych działek, nie może być uznana za stronę postępowania zmierzającego do ustalenia i wypłaty odszkodowania za utratę własności nieruchomości wchodzących w skład obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] w trybie art. 73 wyżej cytowanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. W związku z powyższym, organ drugiej instancji uchylił decyzję Prezydenta W. [...] września 2006 r. i umorzył postępowanie odszkodowawcze jako bezprzedmiotowe na mocy art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] H. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze H. P. podniosła, że pismem z dnia 30 stycznia 1991 r. wystąpiła o zwrot działek objętych zaskarżoną decyzją. Na pismo otrzymała odpowiedź z dnia 20 lutego 1991 r., z którego wynikało że sprawa będzie rozpatrywana po zakończeniu prac legislacyjnych. Oba pisma stanowiły załącznik do skargi. Jednocześnie w piśmie skarżąca stwierdziła, że w żaden sposób nie została pozbawiona prawa własności do przedmiotowych nieruchomości. Nigdy też nie była informowana o utracie praw własności do nieruchomości, powoływanie się przez Wojewodę Mazowieckiego na decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. uważa za bezprzedmiotowe. Zdaniem H. P. zaskarżona decyzja nie powinna być wydana wobec wniosku o zwrot nieruchomości , będącego próbą odzyskania własności przed 1992 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 4 lipca 2007 r. Wojewoda Mazowiecki, podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i jednocześnie stwierdził, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy wpływające na sposób jej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd jest obowiązany wziąć pod rozwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przede wszystkim należy podkreślić, że w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawodawca uregulował stany faktyczne powstałe na skutek zajęcia, w różnym czasie, bez wywłaszczenia, gruntów nie stanowiących własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, pod drogi publiczne. Powołany przepis stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Nabycie własności stwierdza właściwy wojewoda w drodze decyzji, która stanowi podstawę ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Gwarancją zadośćuczynienia interesom właściciela jest odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Ustalenie odszkodowania następuje na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że w świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy umorzenie postępowania administracyjnego było przedwczesne. Przepis art. 105 § 1 kpa stanowi, że postępowanie może być umorzone z urzędu przez organ administracji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego oznacza, że sprawa nie może być rozstrzygnięta co do istoty, gdyż zaistniały trwałe, nieusuwalne przeszkody w jego kontynuacji. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje także, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstawy do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 664). Stwierdzenie przez organ, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności wnioskodawczyni było, zdaniem Sądu, przedwczesne i tym samym przez przedwczesne umorzenie postępowania organ naruszył art.105 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie istotnym jest fakt, że nieruchomość objęta wnioskiem o odszkodowanie jest położona na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). H. P. pismem z dnia 30 stycznia 1991 r. kierowanym do Burmistrza [...] wniosła o zwrot nieruchomości a następnie wniosek ten ponowiła w piśmie z 11 grudnia 2005 r. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, czy postępowanie wszczęte wnioskiem H. P. z dnia 30 stycznia 1991 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości dekretowej było prowadzone i zostało zakończone. Kwestia rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości nie jest poruszana także w zaskarżonych decyzjach. W ocenie Sądu organy przed wydaniem decyzji rozstrzygających wniosek o przyznanie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w pierwszej kolejności powinny rozpoznać wniosek o zwrot nieruchomości. Sprawa zwrotu nieruchomości przejętej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. stanowi bowiem zagadnienie wstępne dla sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i ma pierwszeństwo w rozpoznaniu. Sprawa o zwrot nieruchomości będzie bowiem rozstrzygać również o tytule prawnorzeczowym do gruntu. Wniosek o zwrot nieruchomości spadkobierców jej poprzedniego właściciela powinien być rozpoznany w pierwszej kolejności, Sąd w niniejszym postępowaniu nie ma bowiem żadnych uprawnień do oceny słuszności bądź niesłuszności tego wniosku, jak również oceny jakie on wywoła skutki dla sprawy niniejszej bez uprzedniego orzeczenia w tej sprawie. W sytuacji zatem, gdy wpłynął wniosek o zwrot nieruchomości, organ właściwy w sprawie ustalenia odszkodowania obowiązany był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, do czasu, aż decyzja w sprawie zwrotu nieruchomości warszawskiej stanie się ostateczna. Bez ostatecznego rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości organy administracji publicznej nie były uprawnione do prowadzenia postępowania, co do wystąpienia w sprawie którejkolwiek z przesłanek przewidzianych w art. 73 tej ustawy. Takie działanie obu organów naruszało bowiem przepisy art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 art. i art.97 § 1 pkt 4 Kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy.