I SA/Wa 1145/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. nr KOX/231/Po/21 w przedmiocie uznania wypowiedzenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego za nieskuteczne 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczeniem z [...] maja 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 78 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm. dalej jako "ugn") - po rozpoznaniu wniosku B. K. (dalej jako użytkownik wieczysty) o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] z [...] części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], jest nieuzasadnione - uznało, że wypowiedzenie opłaty za użytkowanie wieczyste jest nieskuteczne. Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent [...] pismem z [...] grudnia 2020 r. ustalił B. K. stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 1% wartości w odniesieniu do [...] części z udziału [...] nieruchomości gruntowej, opisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, położonej przy ul. [...], związanej z [...] części lokalu mieszkalnego nr [...]. Ustalił również opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego, stanowiącą wymiar opłaty rocznej przekształceniowej w wysokości 163,28 zł. Od powyższego pisma użytkownik wieczysty złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o ustalenie, że opłata i stawka procentowa opłaty zostały ustalone w sposób nieuzasadniony oraz w nieuzasadnionej wysokości. W uzasadnieniu podniósł, że Prezydent [...] ustalając ww. opłatę nie zastosował art. 8 ust 2b tiret pierwszy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139) - zawierającego zwolnienie z opłaty przekształceniowej osób, które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W związku z tym, jako spadkobierca osoby fizycznej, która uzyskała użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 ww. dekretu, ma prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. Dodał też, iż jego udział w księdze wieczystej nr [...], wynosi [...] oraz [...]. Orzeczeniem z [...] maja 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 78 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uznało, że wypowiedzenie opłaty za użytkowanie wieczyste jest nieskuteczne. W uzasadnieniu orzeczenia podniosło, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139) z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się postępowania, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Jednakże art. 79 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości umorzenia postępowania. Z tych względów, w przypadku wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjąć należy, iż wypowiedzenie dokonane przed wejściem w życie ww. przepisu stało się obecnie nieskuteczne. Skargę na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] zarzucając mu naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię i zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie w sprawie niniejszej, która jest sprawą o ustalenie stawki procentowej i opłaty za użytkowanie wieczyste dokonane na podstawie art. 21 ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, podczas gdy dyspozycja art. 4 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. odnosi się wyłączne do spraw o aktualizację opłaty rocznej; 2) przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 3) przepisu art. 79 ust. 3 zdanie pierwsze i drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniosło również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie - wobec odrzucenia jego sprzeciwu przez sąd powszechny. W uzasadnieniu skargi podniosło, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] w zaskarżonym orzeczeniu przesądziło, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Tymczasem ocena ta jest błędna. Zaznaczyło, że umorzeniu na podstawie przywołanych przepisów podlegają toczące się postępowania, których przedmiotem jest aktualizacja dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, zaś w sprawie niniejszej spór dotyczy ustalenia opłaty rocznej na podstawie art. 21 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, tj. w sytuacji w których stawka, a co za tym idzie także opłata roczna dotychczas nie była ona ustalona. W myśl art. 21 ust. 2 ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. wspólny jest jedynie tryb postępowania, jednakże przedmiotowo nie są one tożsame. Przepis art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. zawiera natomiast przedmiotowe wskazanie, których postępowań dotyczy dyspozycja tego przepisu (zawężone do postępowań o aktualizację opłaty rocznej, tj. zmianę jej wysokości), a nie wskazanie na wszystkie postępowania toczące się w tym trybie. Tym samym naruszony został przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nakazujący dalsze prowadzenie postępowań w sprawach ustalenia stawek procentowych opłat, przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Wskazało także, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych no cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Z ww. przepisu wynika istnienie w porządku prawnym dwóch rodzajów opłat powiązanych z prawem użytkowania wieczystego gruntu, tj.: opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oraz, pojawiającej się gdy następuje przekształcenie użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, tzw. opłaty przekształceniowej. Wysokość opłaty przekształceniowej jest powiązana z dotychczasową opłatą za użytkowanie wieczyste, gdyż jest ona ustalana na skutek domniemania w wysokości odpowiadającej opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Choć wysokość opłaty przekształceniowej została powiązana z wysokością opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, to ww. ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. wprowadza rozwiązania, które przy uwzględnieniu odmiennego charakteru opłaty przekształceniowej, wysokość tej opłaty dookreślają, przepis art. 21 służy właśnie dookreśleniu wysokości tej opłaty. Tym samym celem postępowania uregulowanego art. 21 ww. ustawy z 20 lipca 2018 r. jest dostosowanie wysokości opłaty przekształceniowej, przy odstąpieniu od domniemania wprowadzonego art. 7 ust. 2 ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., do okoliczności szczególnych w tym przepisie przedstawionych. Zaś celem regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, jest umorzenie postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej - przy spełnieniu wskazanych w przepisie przesłanek - co skutkuje ustaleniem rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości równej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Literalne brzmienie tego przepisu, a także wykładnia funkcjonalna wskazują, że ma on zastosowanie do spraw o aktualizacje (tj. zmianę wysokości opłaty rocznej), czyli do sytuacji, gdy opłata roczna była ustalona, nie może mieć on natomiast zastosowania do sytuacji, w której opłata nie była ustalona, gdyż wówczas niemożliwym będzie ustalenie opłaty przekształceniowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. Sąd pozostawił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie bez nadawania mu dalszego biegu, uznając skargę (w wyżej przyjętym zakresie kognicji) za dopuszczalną oraz mając na uwadze art. 112 k.p.a. (stosowany odpowiednio w sprawach aktualizacyjnych na mocy art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n.") w zw. z art. 58 § 4 p.p.s.a. W sytuacji bowiem, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie narusza obowiązujące przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2021 r. uznające, że wypowiedzenie opłaty za użytkowanie wieczyste jest nieskuteczne. W niniejszej sprawie organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, a w konsekwencji błędnie stwierdził, że w sprawie znajdą zastosowanie przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Prezydent [...] pismem z [...] grudnia 2020 r. ustalił B. K. od dnia 1 stycznia 2019 r. stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego, stanowiącą wymiar opłaty rocznej przekształceniowej. Nie budzi zatem wątpliwości, że przed dniem 1 stycznia 2019 r. opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie była ustalona. Prezydent nie dokonał zatem wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej, a więc w sprawie nie doszło do aktualizacji tej opłaty. Tymczasem Kolegium pominęło całkowicie wyżej przytoczony, a wynikający z akt administracyjnych, stan faktyczny tej sprawy. Podstawę prawną ustalenia opłaty rocznej stanowił art. 21 ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zgodnie z którym, jeżeli w dniu przekształcenia (tj. w dniu 1 stycznia 2019 r.), nie była ustalona stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) - to do ich ustalenia stosowało się odpowiednio przepisy ugn. Z kolei aktualizacji opłaty rocznej dotyczy art. 21 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r., który to przepis znajduje zastosowanie jedynie w przypadku gdy, a contrario, stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego była już ustalona w dniu przekształcenia. Powoływany przez organ art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. stanowi zaś, że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 2 tej ustawy, postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy umarza się. W ocenie Sądu, z treści art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. wynika zatem jednoznacznie, że ma on zastosowanie wyłącznie do postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Wydając swoje orzeczenie na podstawie tego przepisu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przyjęło zatem, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli była właśnie aktualizacja opłaty rocznej. Świadczy o tym także fakt, że w treści orzeczenia Kolegium błędnie stwierdziło, że wydaje orzeczenie: "po rozpoznaniu wniosku B. K. o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego udziału (...)" W konsekwencji należy uznać, że organ naruszył przepisy postępowania dotyczące ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem lakoniczne uzasadnienie orzeczenia pomija całkowicie istotę niniejszego postępowania, odnosi się natomiast do okoliczności, które w tej sprawie w istocie nie wystąpiły. Nie można bowiem powoływać się na fakt wypowiedzenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a co więcej stwierdzać, że wypowiedzenie opłaty za użytkowanie wieczyste jest nieskuteczne, w sytuacji, gdy dotychczasowa wysokość opłaty rocznej nie mogła zostać wypowiedziana, gdyż nie była w ogóle ustalona przed dniem 1 stycznia 2019 r. Konsekwencją powyższych naruszeń przepisów postępowania było również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej oraz art. 78 u.g.n., bowiem, jak już wskazano, przepisy te mają zastosowanie wyłącznie w sprawach dotyczących aktualizacji opłaty rocznej, natomiast tryb ten w niniejszej sprawie nie był zastosowany przez Miasto [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona starannych ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda właściwe rozstrzygnięcie, którego Sąd w chwili obecnej w żaden sposób nie przesądza. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.