I SA/Wa 1149/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Marta Ways po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania S. S. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] o odmowie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej w B. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] nakazującej S. S. opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku służbowym POM w Z. pod nr [...]. W uzasadnieniu decyzji przedstawiony został następujący stan faktyczny: S. S. (noszący wówczas nazwisko [...]) na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1971 r. nr [...] otrzymał przydział lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku służbowym położonym w Z. pod nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego MO w B. orzeczono o opróżnieniu przedmiotowego lokalu, do którego S. S. uprawnienia utracił w związku ze zwolnieniem ze służby w Milicji Obywatelskiej, bez prawa do milicyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Pismem z dnia 4 lutego 2004 r. S. S. zwrócił się o wyjaśnienie uchybień w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonym powołaną decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r. Wskazał, że decyzja ta nie została mu doręczona, mimo że adres jego był znany organowi. Poprzez nie doręczenie mu tej decyzji pozbawiono go prawa do wniesienia odwołania. Prosił również o rozwiązanie problemów związanych z jego sytuacją mieszkaniową. Pismo to zostało uznane przez Komendanta Głównego Policji za wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powołaną decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r. i organ ten postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] wznowił postępowanie w tej sprawie. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 2 i art. 146 § 2 kpa odmówił uchylenia powołanej decyzji Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego MO w B. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wprawdzie z akt sprawy wynika, że S. S. nie brał udziału w postępowaniu w sprawie opróżnienia lokalu, jednak organ uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca treścią decyzji z dnia [...] sierpnia 1982 r. o opróżnieniu lokalu. Organ wskazał, że zgodnie z treścią § 18 pkt 4 zarządzenia nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy (Dz. Urz. MSW Nr 6, poz. 20) mieszkanie funkcyjne, znajdujące się w budynku, w którym znajdowały się pomieszczenia służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, podlegało opróżnieniu, gdy lokal taki był zajmowany przez funkcjonariusza zwolnionego ze służby albo przez pozostałych po nim członków rodziny, a więc w sprawie zachodziły przesłanki do opróżnienia lokalu. Po rozpatrzeniu odwołania S. S., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji. Organ odwoławczy podtrzymał w całości argumentację organu pierwszej instancji i dodatkowo wyjaśnił, że skoro S. S. odszedł ze służby bez nabycia praw emerytalnych, to okoliczność ta przesądza o braku prawa do otrzymania mieszkania z puli Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S. podniósł m.in., że nie jest policjantem i wobec tego zastosowanie w decyzjach ustaw dotyczących Policji jest bezpodstawne. Skarżący podał, że ze służby w Milicji Obywatelskiej odszedł na własną prośbę w 1989 r. Ustawa powołana w decyzjach nie wspomina o byłych funkcjonariuszach MO. Podał także, że z przyczyn rodzinnych i finansowych zalegał z zapłatą za czynsz, jednak na dzień 1 stycznia 2004 r. nie ma zadłużenia. Istnieje natomiast zobowiązanie do zapłaty za centralne ogrzewanie, co do którego ma zastrzeżenia, gdyż mieszkanie jest chłodne i wymaga dodatkowego ogrzewania. Łamane są postanowienia umowy o wynajmie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 kpa wznowienie postępowania administracyjnego jest dopuszczalne i możliwe tylko w sprawach zakończonych decyzją ostateczną, a więc takich, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 kpa). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 149 kpa). Wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W ramach tej wstępnej oceny konieczne jest zweryfikowanie czy podanie dotyczy ostatecznej decyzji oraz czy zostały spełnione formalne przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. W świetle akt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że zarówno Minister Spraw Wewnętrznych jak i Komendant Główny Policji prowadząc wznowione postępowanie w ogóle nie rozważyli czy w świetle zarzutów podniesionych w żądaniu S. S. powołana decyzja z dnia [...] sierpnia 1982 r. nosi przymiot "ostateczności". Wątpliwości jakie mogły się w tej sprawie zrodzić odnosiły się do prawidłowości doręczenia skarżącemu tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 39 kpa pisma doręcza się stronie za pokwitowaniem. Art. 42 § 1 kpa stanowi, że pisma doręcza się stronom - osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Strona w toku postępowania ma obowiązek zawiadamiania o każdej zmianie adresu a zaniechanie tego obowiązku powoduje, że doręczenie pisma pod adres dotychczasowy ma skutek prawny /art. 41 kpa/. Dodatkowo przepisy art. 43 i art. 44 kpa określają procedurę doręczania pism w razie nieobecności adresata i w razie niemożności ich doręczenia w sposób określony w art. 42 i art. 43 kpa /w pierwszym przypadku pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się doręczenia pisma, o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy powiadamia się, umieszczając zawiadomienie w skrzynce na korespondencję, lub gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania - w drugim przypadku, pisma składa się w urzędzie pocztowym a zawiadomienie o tym umieszcza w skrzynce na korespondencję lub gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 kpa). Brak doręczenia decyzji względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego traktujących o doręczeniu (rozdział 8) oznacza, iż nie rozpoczął swojego biegu termin do złożenia odwołania. Jedynie bowiem prawidłowe doręczenie - a więc z zachowaniem zasad przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego - może wywołać przewidziany prawem skutek. W rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Policji przyjął, iż decyzja stała się ostateczna w dniu 3 marca 2001 r., na co wskazał w uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Ustalenie to nastąpiło jednak bez wskazania jakiegokolwiek dowodu pozwalającego przyjąć, że decyzja została uprzednio doręczona. Dodatkowo wskazać należy, że z treści pisma skarżącego z dnia 24 kwietnia 2001 r. wynika, że do tej daty decyzja nie została mu doręczona. Nadto organ nie ocenił jakie skutki miało złożenie decyzji z dnia [...] sierpnia 1982 r. w urzędzie pocztowym w Z. Również znajdujące się w aktach sprawy pismo Komendy Wojewódzkiej Policji w K. z dnia 4 lipca 2001 r., z którego treści wynika, że w załączeniu organ przesyła kserokopię decyzji, nie wynika czy zostało dokonane ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru i czy zostało odebrane przez adresata. W związku z tym należy stwierdzić, że organ oceniając dopuszczalność wznowienia postępowania nie zbadał w żadem sposób kwestii ostateczności decyzji, a dopiero te ustalenia mogły stanowić podstawę w przedmiotowej sprawie do wznowienia postępowania. Przyjęte przez organ ustalenia bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego naruszają w sposób istotny art. 7 oraz art. 77 kpa Nadto wskazać należy, że w przypadku uznania powołanej decyzji nakazującej opróżnienie lokalu za ostateczną, organ rozpatrując wniosek o wznowienie powinien był ustalić, czy wnioskodawca zachował jednomiesięczny termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, liczonym od dnia, w którym dowiedział się o decyzji (art. 148 § 2 kpa). Podkreślić przy tym należy, że w art. 148 § 2 kpa mowa jest o powzięciu wiadomości o istnieniu decyzji, a nie o doręczeniu decyzji. (zob. w tym przedmiocie m.in. wyrok NSA z dnia 27.06.1996 r. I SA 570/95, ONSA z 1997 r. z. 2, poz. 100). Organy obu instancji do powoływanych kwestii w ogóle się nie odniosły. Skarżone decyzje zostały zatem wydane z naruszeniem art. 7, art. 16 § 1, art. 77, art. 148 i 149 § 1 i 2 kpa, a decyzja organu odwoławczego z naruszeniem również art. 138 § 1 pkt 1 kpa, przy czym naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.