I SA/Wa 1149/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie asesor WSA Mirosław Gdesz asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania J. M., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Starosta Powiatu P. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz J. M. odszkodowania w kwocie [...] zł za część nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], zajętą pod drogę publiczną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), która z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Gminy Miasta P., co potwierdza ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., nr [...]. Od powyższej decyzji J. M. wniósł odwołanie wskazując, że w ramach odszkodowania żądał przyznania działki zamiennej bowiem ustalona przez organ wysokość odszkodowania nie pokrywa kosztów poniesionych w celu uregulowania stanu geodezyjno-prawnego przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Z mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wynika, że odszkodowanie to ustala starosta po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi jej wartość rynkowa, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 1 i 3 ugn). Na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. W związku z brakiem na terenie miasta P. transakcji, których przedmiotem byłyby nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, rzeczoznawca majątkowy, sporządzający operat szacunkowy z wyceny przedmiotowej nieruchomości, zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy spełnia zatem warunki wynikające z powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego przyznania działki zamiennej organ stwierdził, że podstawą wpisu prawa własności w księdze wieczystej przyznanej nieruchomości zamiennej w ramach ekwiwalentu za ustalone odszkodowanie jest decyzja wywłaszczeniowa (art. 131 ust. 5 ugn). Przeniesienie prawa własności działki zamiennej nie może zatem w niniejszym przypadku nastąpić, gdyż nieruchomość opisana wyżej została przejęta, a nie wywłaszczona, a jedyną decyzją wydawaną w związku z przejęciem z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości jest decyzja wojewody potwierdzająca przejście nieruchomości na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto Wojewoda zauważył, że organ pierwszej instancji przekazał Burmistrzowi Miasta i Gminy P. podanie J. M. w sprawie rozważenia możliwości przyznania działki zamiennej. Odpowiadając na zarzut dotyczący poniesionych kosztów w postępowaniu mającym na celu potwierdzenie nabycia mienia przez Miasto i Gminę P. organ odwoławczy stwierdził, że zwolnienie od poniesionych kosztów mogło nastąpić tylko w tym postępowaniu w razie niewątpliwej niemożności ich poniesienia przez wnioskodawcę ( art. 267 KPA). Mając na uwadze potwierdzenie ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. faktu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasta P. własności przedmiotowej działki oraz sporządzenie operatu szacunkowego z dnia 7 czerwca 2006 r. w sposób nie budzący zastrzeżeń formalnych i merytorycznych Wojewoda [...] rozstrzygnięcie Starosty Powiatu P. uznał za prawidłowe. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu podniósł, że nie kwestionuje konieczności poszerzenia przez Gminę ul. [...], lecz nie zgadza się aby interes Gminy realizować kosztem jego rodziny. Skarżący oświadczył, że przed przejęciem części jego gruntu pod drogę jego bezrobotne i dorosłe dzieci zaplanowały budowę pawilonu handlowego, przygotowały teren i zgromadziły materiały, które obecnie niszczeją. Fakt poszerzenia drogi spowodował konieczność usunięcia zgromadzonych materiałów. J. M. podał, że pismami z dnia 28 lipca 2004 r. i 13 stycznia 2005 r. wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy P. o przyznanie odpowiedniego gruntu zamiennego w P. przy ul. [...] pod budowę pawilonu handlowego. W otrzymanym od Burmistrza Gminy stanowisku nie została zakwestionowana możliwość przyznania gruntu zamiennego, skoro skarżący został wezwany do dostarczenia szeregu trudno dostępnych i kosztownych dokumentów, w tym mapy geodezyjnej z wyodrębnioną działką zajętą pod drogę. Wobec takich działań Gminy skarżący oczekiwał, że zgromadzona dokumentacja umożliwi przyznanie działki zamiennej. Tymczasem Gmina lekceważąc przepisy kościelne i ponad pięcioletnie starania skarżącego o przyznanie terenu przy ul. [...] potajemnie przekazała ten grunt innemu podmiotowi pod pijalnię dla istniejącej restauracji, mimo że opodal jest kościół. Skarżący oświadczył, że nie rozumie dlaczego Gmina chce zniszczyć inicjatywę jego rodziny w tworzeniu własnych miejsc pracy. J. M. podał, że aby odzyskać własność gruntu o pow. [...] m2 musiał wyłożyć własne duże, jak na dochody emeryta, pieniądze i okupić to ogromnym wysiłkiem i nerwami w blisko pięcioletnich staraniach o grunt. Podał, że proces regulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości wymagał też wielu wyjazdów, korespondowania i ponoszenia opłat. Skarżący zauważył, że w ramach całego tego przedsięwzięcia nie zyskał żadnych korzyści, lecz poniósł straty finansowe. J.M. podniósł, że Gmina P. posiada grunty zamienne, np. przy ul. [...]. Skarżący wskazał, że w sytuacji gdy działka zamienna była by większa niż [...] m2, to jest w stanie pokryć różnicę w cenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie podstawę prawną stanowiły przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z przepisów tych wynika, że za nabycie przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które w dniu 31 grudnia 1998 r. miały status dróg gminnych (lokalnych miejskich) gmina wypłaca odszkodowanie. (§ 1 i 2). Odszkodowanie, o którym mowa wyżej jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. (§ 4) Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (§ 5). Przepisy szczególne zawarte są w Rozdziale 5 Dziale III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej ugn. Z przepisów tych wynika, że o odszkodowaniu orzeka starosta (art. 129 ust. 1 ugn), a ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 131 ust. 2 ugn). Biegły wyceniając nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). Organ administracji obowiązany jest umożliwić stronie zapoznanie się z treścią operatu (art. 156 ust. 1a ugn). W ramach odszkodowania właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna z zasobu nieruchomości odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zajęcie następuje na rzecz tej jednostki (131 ust. 1 ugn). W sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (art. 132 ust. 1a ugn). Inne szczegółowe kwestie związane z wyceną wartości nieruchomości normują przede wszystkim przepisy art. 134 i 135 oraz przepisy Rozdziału 1 Działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – dalej rozporządzenie. Dokonując analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem wskazanych wyżej przepisów Sąd doszedł do przekonania że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. i poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu P. z dnia [...] lipca 2006 r. nie naruszają prawa. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i tym samym ustaleniu wysokości odszkodowania organ posłużył się operatem szacunkowym z dnia 7 czerwca 2006 r. Sąd podziela stanowisko organu co do tego, że operat ten został sporządzony zgodnie z prawem i jako dowód mógł stanowić podstawę do wydania decyzji odszkodowawczej. Z treści tego dokumentu wynika bowiem, że biegły zastosował właściwe przepisy prawa, wybierając w procedurze wyceny podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównań kilkanaście nieruchomości podobnych z lokalnego rynku z sektora działek przeznaczonych pod drogi oraz pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe, z uwagi na brak na analizowanym terenie dostatecznej ilości transakcji działkami przeznaczonymi pod drogi. Określając wartość działki wskazaną wyżej metodą, po przeprowadzeniu wizji lokalnej z udziałem strony, biegły uwzględnił jej stan na dzień 29 października 1998 r. oraz kształtujące się ceny nieruchomości podobnych w latach 2004 -2006, powierzchnię działki, kształt, położenie, atrakcyjność lokalizacji, sąsiedztwo, zagospodarowanie otoczenia, dostępność komunikacji i wyposażenie w infrastrukturę techniczną. Przy szacowaniu gruntu biegły wziął pod uwagę brak możliwości użytkowania alternatywnego i możliwości inwestycyjnych (grunt zajęty pod drogę), ale też dobrą lokalizację działki i pełne uzbrojenie terenów otaczających. Operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy, o których mowa w § 56 rozporządzenia. O sporządzeniu wyceny strona została poinformowana w dniu 14 czerwca 2006 r. (zawiadomienie z dnia 9 czerwca 2006 r.). W ocenie Sądu, Prezydent W. prawidłowo określił też podmiot uprawniony i zobowiązany do zapłaty odszkodowania, skoro część działki nr [...] o pow. [...] m2 od lat sześćdziesiątych XX w. do dnia 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność skarżącego, a ul. [...] w P. w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską (zaświadczenie ze zbioru dokumentów z dnia 23 maja 2001 r., mapa prawna z dnia 15 listopada 2004 r., ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie). Odnosząc się zaś do podnoszonego w sprawie zarzutu nieprzyznania skarżącemu nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania Sąd zauważa, że zaoferowanie nieruchomości zamiennej za zajęcie gruntu pod drogę publiczną - jak to wynika z treści art. 131 ust 1 ugn w związku z art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – nie jest prawnym obowiązkiem Gminy jako dysponenta gminnego zasobu nieruchomości, lecz leży w sferze jej uznania i możliwości. Skoro więc w piśmie z dnia 14 lipca 2006 r. Burmistrz Gminy i Miasta P. poinformował J. M. o tym, że przekazanie nieruchomości zamiennej nie jest możliwe, to skarżącemu nie przysługuje roszczenie o przyznanie odszkodowania w formie rzeczowej. Wojewoda [...] orzekający o odszkodowaniu nie był więc związany wnioskiem strony o przyznanie nieruchomości zamiennej (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1483/04, LEX nr 179092). Jeżeli natomiast chodzi o podnoszoną przez skarżącego kwestię poniesienia wysokich kosztów związanych ze sprawami wszczętymi na wniosek J.M. o stwierdzenie nabycia przez Gminę części działki zajętej pod drogę publiczną i o ustalenie odszkodowania z tego tytułu, to Sąd zauważa, że kwestia ta nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Argumentacja skarżącego w tym zakresie mogła by mieć znaczenie w sprawie ze skargi na postanowienia ustalające koszty postępowania w obu wyżej wymienionych sprawach, wydane w oparciu o art. 264 § 1 KPA. Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 15;3:, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.