I SA/Wa 1150/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Marta Ways po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwłaszczenia państwowej osoby prawnej oddala skargę. I SA/Wa 1150/04 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. wydaną na podstawie art. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o uregulowaniu niektórych praw majątkowych Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. Nr 86, poz. 395) w związku z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez A. prawa użytkowania wieczystego części gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...] oraz prawa własności części budynku znajdującego się na tym gruncie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że A. Instytut [...] wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., w trybie przepisów ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o uregulowaniu niektórych praw majątkowych Polskiej Akademii Nauk, prawa użytkowania wieczystego udziału w gruncie położonym w W. przy ul. [...], oraz prawa własności części budynku znajdującego się na tym gruncie. Wnioskodawca uzasadnia swoje wystąpienie tym, iż będąc państwową osobą prawną w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadał w użytkowaniu część przedmiotowej nieruchomości. Prawo użytkowania - obecnie zarządu - A. wywodzi z uchwały Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] kwietnia 1957 r. w sprawie przekazania dla potrzeb Instytutu [...] A. część obiektu w budowie [...], protokołów z dnia [...] maja 1957 r., [...] sierpnia 1957 r. i [...] stycznia 1958 r. dotyczących porozumień w zakresie przekazania A. części obiektu [...] w budowie, oraz pisma z dnia [...] grudnia 1989 r. Wydziału [...] byłego Prezydium Rady Narodowej W. ustalającego opłaty z tytułu użytkowania przez Instytut terenów przy ul. [...]. Wojewoda [...] ustalił, że część nieruchomości zabudowanej położonej w W. przy ul. [...], będącej przedmiotem niniejszego postępowania znajdowała się w prawnie udokumentowanym zarządzie [...] na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] września 1989 r., nr [...] Kierownika Wydziału [...] Urzędu Dzielnicowego W. W związku z istnieniem zarządu prawnego na dzień [...] grudnia 1990 r. oraz udokumentowaniem tego faktu, spełniony został warunek "uwłaszczenia" [...], określony obecnie w art. 200 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 1 ust 1 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o uregulowaniu niektórych praw majątkowych Polskiej Akademii Nauk, w trybie której występuje ona o stwierdzenie nabycia udziału w prawach na przedmiotowej nieruchomości, warunki uwłaszczenia A. z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa, są takie same jak wszystkich innych państwowych osób prawnych objętych tym uwłaszczeniem (za wyjątkiem jedynie zasad dotyczących odpłatności). Zatem podstawowym warunkiem jest wykazanie legitymowania się udokumentowanym tytułem prawnym w postaci prawa zarządu lub (przed 1 sierpnia 1985 r.) użytkowania nieruchomości ustanowionego w formie prawem przewidzianej. Analizując dokumenty przedłożone przez A. ustalono, iż nie spełniają one wymogów przewidzianych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120). Nie potwierdzają one bowiem istnienia udokumentowanego prawa zarządu ustawionego w formie prawem przewidzianej, lecz jedynie istnienie faktycznego użytkowania (posiadania), które nie stanowi tytułu prawnego do gruntu i nie może skutkować uwłaszczeniem A. w stosunku do ułamkowej części nieruchomości. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, faktyczne użytkowanie nieruchomości przez państwową osobę prawną nie daje jej uprawnień wynikających z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - obecnie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zarówno przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 z późn. zm.) jak i ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127 późn. zm.) nie przewidywały uzyskania tytułu prawnego do gruntu przez państwową jednostkę organizacyjną w sposób dorozumiany. Poczynione przez osobę trzecią nakłady na nieruchomość mogą być przedmiotem roszczeń dochodzących w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (vidé wyrok NSA z dnia 27 maja 1992 r. – I SA 399/92). Rozliczenia z tego tytułu mają charakter roszczeń cywilnoprawnych i nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Na decyzję Ministra Infrastruktury złożyła skargę A., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 kpa oraz przepisów prawa materialnego, a szczególności art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami, będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120). W uzasadnieniu skargi A. podniosła, że zgodnie z art. 7 i 77 kpa organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i winny, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. A. włada częścią przedmiotowej nieruchomości od roku 1957 na podstawie uchwały Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] kwietnia 1957 r. i włada nią na takich samych zasadach jak [...]. Tak więc miał do niej zastosowanie m.in. przepis art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), zgodnie z którymi (...) ",tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, to jest do dnia 22 października 1961 r. w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek" (...). Instytut [...] A. jest placówką naukową A. Został utworzony uchwałą Prezydium A. z dnia [...] grudnia 1952 r. zatwierdzoną uchwałą nr [...] Prezydium Rządu z dnia [...] września 1953 r. Podstawę prawną tej uchwały stanowiły art. 42 i 56 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 30 października 1951 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. Nr 57, poz. 391). Uchwała nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 1957 r. oddając w użytkowanie część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] wyposażała więc Instytut A. w mienie niezbędne do prowadzenia jego działalności. Bezspornym jest, że część przedmiotowej nieruchomości znajdowała się w użytkowaniu A. zarówno przed jak i po wejściu w życie wymienionej wyżej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. Fakt użytkowania omawianej nieruchomości w roku 1969 przez A. potwierdziło również Prezydium Rady Narodowej W. wyznaczając Instytutowi A. opłatę roczną za użytkowanie przedmiotowego terenu. Na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) prawo do użytkowania części omawianej nieruchomości z mocy prawa przekształciło się w zarząd. Z komentarza do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wynika, że istotą uregulowania zawartego w art. 87 ust 1 było usunięcie sprzeczności między użytkowaniem przysługującym państwowym jednostkom organizacyjnym, a zasadą jedności własności państwowej. Państwowej jednostce organizacyjnej nie mogło bowiem przysługiwać użytkowanie rozumiane jako ograniczone prawo rzeczowe, co sugerowała treść dotychczasowego przepisu. Nastąpiło więc jedynie przekształcenie dotychczasowej formy korzystania z nieruchomości z użytkowania w zarząd (Edward Drozd i Zygmunt Truszkowicz, Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, Wydawnictwo Stowarzyszenia Notariuszy Rzeczypospolitej Polskiej, Poznań Kluczbork 1994). Tak więc późniejsza decyzja z dnia [...] września 1989 r. o przekazaniu całej nieruchomości w zarząd [...] mogła mieć jedynie charakter deklaratoryjny. Jest ona również sprzeczna ze stanem faktycznym i prawnym. Następnie na podstawie art. 200 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) część gruntu będąca w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie A., przeszła z mocy prawa w użytkowanie wieczyste A. Powołane w sentencji skargi rozporządzenie Rady Ministrów określa między innymi jakie dokumenty potwierdzają prawo zarządu do nieruchomości. Jednym z takich dokumentów jest wymieniona w § 4 ust 1 pkt 7 decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Pismo z dnia 22 grudnia 1969 r. adresowane do Instytutu [...] A. o naliczeniu opłat za użytkowanie nieruchomości przy ul. [...] zawiera elementy decyzji, o której mowa w art. 107 kpa. W konkluzji skargi stwierdzono, że zarówno Wojewoda [...] i Minister Infrastruktury błędnie uznali, że pismo to nie stanowi dokumentu w rozumieniu wyżej wymienionego rozporządzenia i nie wzięli w związku z tym pod uwagę możliwości określonej w § 4 ust 3 tego rozporządzenia, to jest dowodu z zeznań świadków lub oświadczenia stron na okoliczność potwierdzenia prawa zarząd w sytuacji, gdy dowód z dokumentu przedstawiony przez skarżąca był zdaniem Wojewody [...] niewystarczający. Stanowi to naruszenie przepisów powołanego rozporządzenia oraz art. 107 kpa. W konsekwencji organ orzekający błędnie przyjął, iż jedynie w przypadku [...] nastąpiło, z mocy powołanego wyżej przepisu, przekształcenie użytkowania w zarząd, a zatem, że jedynie w stosunku do [...] nastąpiło uwłaszczenie całej nieruchomości z mocy prawa, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem aktów i czynności. Oznacza to, że przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd legalności prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Sąd czyni to na podstawie stanu prawnego z chwili wydania zaskarżonej decyzji oraz przedstawionych akt sprawy. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, że warunki uwłaszczenia (z wyjątkiem zasad odpłatności) określone w art. 1 ust 1 powołanej ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o uregulowaniu praw majątkowych Polskiej Akademii Nauk są takie same jak innych państwowych osób prawnych. A zatem uwłaszczenie A. mogłoby nastąpić tylko wtedy, gdyby w dniu 5 grudnia 1990 r. miała przedmiotową nieruchomość w zarządzie. Kwestia zarządu nieruchomością położoną w W. przy ul. [...] była przedmiotem rozpoznania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa tej samej nieruchomości przez [...]. W obiegu prawnym pozostaje decyzja Kierownika Wydziału [...] Urzędu Dzielnicowego W., który działając na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74) i powołując wniosek [...] z dnia 20 grudnia 1947 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przeznaczonego pod siedzibę [...] – decyzją z dnia [...] września 1989 r., nr [...] przekazał w zarząd [...] grunt położony przy ul. [...] w W., obejmujący działki nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] stwierdził, że z mocy prawa, z dniem 5 grudnia1990 r. grunt stał się przedmiotem użytkowania wieczystego [...], a znajdujące się na gruncie budynki stały się własnością [...]. A. - która zajmuje część budynków na podstawie uchwały Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 1957 r. w sprawie przekazania dla potrzeb Instytutu [...] A. część obiektu w budowie [...] w W. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], natomiast Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] uchylił tę decyzję Wojewody i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Po rozpoznaniu skargi A. na tę decyzję Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2003 r., sygn. akt I SA 2211/02 oddalił skargę i wskazał, że "skarżąca nie wystąpiła o uregulowanie stanu prawnego posiadanego gruntu i postępowanie regulacyjne, prowadzone na wniosek [...], nie dotyczyło jej interesu prawnego. Interes prawny bowiem, legitymujący do udziału w postępowaniu regulacyjnym, wyrażał się chęcią uzyskania tytułu do gruntu, natomiast skarżąca nie okazała takiej woli. Interesu prawnego skarżącej nie dowodzi także pismo z dnia 22 grudnia 1969 r., ustalające opłaty za użytkowania części gruntu, gdyż podobne pismo z dnia 30 grudnia 1969 r., nr [...] ustalające opłaty za użytkowanie terenu o powierzchni [...] m2 otrzymał [...], lecz nie zostało uznane za tytuł prawny do gruntu, jeżeli doszło do wydania decyzji regulacyjnej". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił ten pogląd. Skoro zatem w obiegu prawnym pozostaje decyzja ustalająca zarząd całą nieruchomością na rzecz [...] oraz decyzja przyznająca [...] prawo użytkowania wieczystego gruntu i własność budynków, to nie mogło nastąpić uwłaszczenie tą samą nieruchomością skarżącej A. Z tych względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.