I SA/Wa 1151/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Skarbu Państwa – [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...], utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, nieodpłatnie przez gminę [...] prawa własności nieruchomości położonych w obrębie [...], gmina [...], obejmujących 18 działek ewidencyjnych opisanych w tenorze postanowienia. Postanowienie krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydane zostało przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] , działając na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 703), ustalił, że położone w obrębie [...], gmina [...] nieruchomości, obejmujące 18 działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr nr: [...] o ustalonych powierzchniach, stanowią mienie gromadzkie. Po uostatecznieniu się tej decyzji, jej odpis Starosta przesłał Wojewodzie [...] . Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] kwietnia 2019 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, nieodpłatnie przez gminę [...] prawa własności ww. nieruchomości, które to nabycie w tym wypadku miałoby nastąpić na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W motywach tych postanowień organy wskazywały, że dla komunalizacji nieruchomości w trybie art. 7 ust. 1 powołanej ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego, czy też gminnego istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r. W tej dacie natomiast nieruchomości stanowiące dawne mienie gromadzkie wymienione w decyzji Starosty [...], zlokalizowane aktualnie na obszarze gminy [...], położone były na terenie istniejącej wówczas jednostki samorządu terytorialnego – Miasta i gminy [...] . Ta zaś na podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 września 1991 r. w sprawie podziału lub połączenie niektórych miast i gmin, w których dotychczas działały wspólne organy oraz zmiany i ustalenie ich nazw i siedzib (Dz.U. Nr 87, poz. 397) została podzielona na miasto [...] i gminę [...]. Z kolei gmina [...] wydzielona została z Gminy [...] na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1991 r. w sprawie utworzenia, zmiany granic i ustalenia siedzib niektórych gmin w województwach: warszawskim, białostockim (...) (Dz.U Nr 115, poz. 497). Obydwa rozporządzenia weszły w życie 1 stycznia 1992 r. To zaś oznacza, że gmina [...] w dniu [...] maja 1990 r. nie istniała, a tym samym brak jest podstaw do skomunalizowania na jej rzecz przedmiotowych nieruchomości. Organy odwoływały się przy tym do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2007 r. I OSK 1385/06. W tym stanie rzeczy wyszły z założenie, że w sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiająca wszczęcie postępowania W związku zaś z podnoszonym w zażaleniu Starosty [...] zarzutem dotyczącym nieprawidłowego określenia stron postępowania, którymi w tym wypadku winni być pominięci przez organ pierwszej instancji Wójt Gminy [...] i Burmistrz Miasta [...], Komisja podnosiła, że na dzień [...] maja 1990 r. takie organy administracji publicznej nie istniały. Brak jest również obecnie organu reprezentującego istniejącą w ww. dacie jednostkę samorządu terytorialnego, tj.– Miasto i Gminę [...]. Stąd zarzut ten uznawała za niezasadny. Na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w imieniu Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta [...], zarzucając mu naruszenie art. 28, 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. z powodu nieprawidłowego określenia stron postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. nabycia z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości, o których mowa w decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2018 r. A także bezpodstawnej odmowy wszczęcia w tym zakresie postępowania. W związku czym wnosił o jego uchylenie. W motywach skargi, podnosił, że przekazując Wojewodzie decyzję z [...] grudnia 2018 r. Starosta [...] nie wskazywał jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której winna nastąpić komunalizacja, gdyż to na wojewodzie ciążył w tym zakresie obowiązek przeprowadzenia prawidłowo postępowania. Mając zaś na względzie, że obecnie położone na obszarze gminy [...] nieruchomości, w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. zlokalizowane były na terenie istniejącej wówczas jednostki samorządowej jaką było Miasto i Gmina [...] , brak jest formalno-prawnych przeszkód aby potwierdzić, że to ta jednostka nabyła nieodpłatnie ich własność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te w kodeksie nie zostały skonkretyzowane. Niemniej jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, należą do nich sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, jak np. przypadek gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo zapadło rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por wyroki: NSA z 30.01.2015 r. II OSK 1575/13, Lex nr 1756831; WSA w W-wie z 28.06.2017 r. VIII SA/Wa 755/16, Lex nr 2324108). Podkreślić jednakże wypada, że uregulowana w omawianym przepisie instytucja odmowy wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy postępowanie administracyjne wszczęte miałoby być na złożony we własnym imieniu wniosek określonego podmiotu. Tylko bowiem w przypadku, gdy strona żąda wszczęcia postępowania na swój wniosek, jej żądanie uruchamia postępowanie administracyjne – oczywiście o ile wniosek ów nie zawiera braków, został skierowany do właściwego organu i nie zachodzą przeszkody podmiotowe lub przedmiotowe, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania uregulowana w tym przepisie nie może tym samym być stosowana w przypadku, gdy żądanie takie nie zostało zgłoszone lub z treści pisma skierowanego do organu wynika li tylko sugestia wszczęcia postępowania z urzędu. O takim decyduje bowiem wyłącznie samodzielnie organ. Stąd nawet wprost sformułowane żądanie wszczęcia postępowania "z urzędu" nie jest dla niego wiążące i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Jeśli więc organ uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania, nie ma także obowiązku wydawania postanowienia o odmowie jego wszczęcia bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. Wystarczającym jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żądała wszczęcia postępowania z urzędu, że brak jest do tego podstaw (por. wyrok NSA z 10.04.2015 r. II OSK 2487/14, Lex nr 1780462). Tym bardziej brak jest podstaw do wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sytuacji gdy żądanie, czy też sugestia jego uruchomienia w ogóle względem organu nie została zgłoszona. Z takim zaś przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z przekazanych do Sądu akt, jak też uzasadnienia zaskarżonych postanowień wynika, że formalne żądanie wszczęcia postepowania w przedmiocie komunalizacji na rzecz gminy [...], w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) nieruchomości położonych na jej terenie, nie zostało do organu wojewódzkiego zgłoszone. Przyczynkiem natomiast do podjęcia przez Wojewodę rozważań o zasadności wszczęcia z urzędu w tym przedmiocie postepowania, było wyłącznie przekazanie mu przez Starostę [...] ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2018 r. ustalającej, że położone w obrębie [...] gmina [...] nieruchomości, opisane w tej decyzji, stanowią mienie gromadzkie. Tego rodzaju mienie bowiem, stosownie do art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r. Nr 26. Poz. 139) stało się ex lege mieniem gminnym, które z kolei, na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., stawało się z dniem jej wejścia w życie (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem gminy, na obszarze której jest położone. Gmina [...] (jako odrębna jednostka samorządowa) w dacie tej jednak nie istniała. Utworzona bowiem została 1 stycznia 1992 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1991 r. w sprawie utworzenia, zmiany granic i ustalenia siedzib niektórych gmin w województwach: warszawskim, białostockim (...) (Dz.U Nr 115, poz. 497). Zatem w sposób oczywisty komunalizacja na jej rzecz ww. nieruchomości w przywoływanym trybie nie była możliwa, a tym samym także nie zachodziła potrzeba uruchamiania w tym względzie z urzędu postępowania administracyjnego. Zwłaszcza, że brak jest przepisu, który wprost obligowałby organ wojewódzki do takiego działania, jak ma to miejsce w przypadku nieruchomości wymienionych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. (por. art. 17a ust. 3 tej ustawy). Uznając zatem, że komunalizacja mienia gromadzkiego na rzecz gminy [...] nie jest możliwa, a formalny wniosek w tym przedmiocie nie został zgłoszony, organ wojewódzki zasadnie uznawał, że wszczęcie z urzędu postępowania w celu potwierdzenie nabycia go przez tę konkretną gminę z mocy prawa nie może nastąpić. Tyle tylko, że nie powinien uzewnętrzniać owej oceny w formie aktu jurysdykcyjnego. Podejmując więc na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w tej sprawie naruszył w sposób istotny ww. przepis. A naruszenie to było efektem nieuprawnionego zastosowania go w stanie faktycznym nie objętym hipotezą norm prawnej w nim ujętej. W konsekwencji czego naruszyła ów przepis także Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymując postanowienie Wojewody w mocy. Ubocznie natomiast Sąd zwraca uwagę, że kwestia komunalizacji dawnego mienia gromadzkiego położonego na ternie obecnej gminy [...] na rzecz właściwej jednostki samorządowej, istniejącej w dacie [...] maja 1990 r., pozostaje otwarta. O ile więc organ wojewódzki uzna za zasadne uruchomienie w tym przedmiocie z urzędu postępowania, względnie z żądaniem jego wszczęcia wystąpi we własnym imieniu uprawniony podmiot, nie ma przeszkód prawnych do jego przeprowadzenia i wydania w nim merytorycznej decyzji. Musi mieć jednak wówczas na względzie, że w ww. dacie nie istniała jednostka samorządu terytorialnego w postaci "Miasta i Gminy [...] " (jak zdaje się uważać skarżący, a co także sugeruje się w uzasadnieniu kwestionowanych postanowień), ale dwie odrębne jednostki "miasto [...]" i sąsiadująca z nim "gmina [...]". Posiadały one jedynie wspólne działające na ich ternie organy. Do reformy samorządowej jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego były wszak gminy i miasta (art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego -Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.). Natomiast art. 21 ust. 1 tej ustawy dopuszczał utworzenie wspólnej rady narodowej dla miasta i sąsiadującej z nim gminy. Utworzenie wspólnej rady narodowej, noszącej nazwę rady narodowej miasta i gminy (art. 21 ust. 2) nie skutkowało jednak połączeniem tych jednostek. Nadal zatem funkcjonowały w dotychczasowych granicach miasto oraz sąsiadująca z nim gmina. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści art. 3 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym jednostki podziału terytorialnego państwa stopnia podstawowego (miasta, gminy), istniejące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują dotychczasową nazwę, obszar, granice i siedzibę władz. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postepowania (obejmujących w tym wypadku wis od skargi) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie jej art. 119 pkt 3 w związku z art. 120.