I SA/Wa 1153/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie : WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej z siedzibą w O. na decyzję Ministra Kultury I Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej przeprowadzenie prac remontowych budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej w O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], odmawiającą zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. nakazującej Zarządowi Gospodarki Mieszkaniowej w O. - użytkownikowi budynku przy ul. [...] w O., wpisanego wraz z działką do rejestru zabytków pod nr [...] w dniu [...] listopada 1990 r., przeprowadzenie prac remontowych budynku w zakresie wymiany pokrycia dachowego i przebudowy kominów budynku w nieprzekraczalnym terminie do 31 sierpnia 2005 r. oraz opracowanie ekspertyzy stropów stwierdzającej stan techniczny elementów nośnych stropów w nieprzekraczalnym terminie do 31 sierpnia 2005 r., w zakresie zmiany terminu wykonania wskazanych obowiązków poprzez wyznaczenie go na dzień 30 czerwca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nakazał Zarządowi Gospodarki Mieszkaniowej w O. - użytkownikowi budynku przy ul. [...] w O. - przeprowadzenie prac remontowych wskazanego budynku w zakresie wymiany pokrycia dachowego i przebudowy kominów w budynku oraz opracowanie ekspertyzy stropów stwierdzającej stan techniczny elementów nośnych stropów, w nieprzekraczalnym terminie do 31 sierpnia 2005 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w O. pismem z dnia 24 stycznia 2006 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z wnioskiem o zmianę wskazanej decyzji z dnia [...] marca 2005 r. w zakresie terminu przeprowadzenia nakazanych prac. W tej sytuacji organ pierwszej instancji pismem z dnia 27 czerwca 2006 r. zwrócił się do pozostałych stron, tj. do A. Z., H. T. oraz M. S. o wyrażenie na piśmie stanowiska w sprawie. Wymienione osoby pismami z dnia 5 lipca 2006 r. nie wyraziły zgody na zmianę przedmiotowej decyzji, wobec czego Wojewódzki Konserwator Zabytków w W., działając na podstawie art. 155 kpa, decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił zmiany swojej decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w O. zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 kpa oraz błędne przyjęcie, że strona nabyła prawo na mocy decyzji z dnia [...] marca 2005 r., co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji na podstawie przepisu art. 155 kpa, zamiast na podstawie art. 154 kpa. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając sprawę stwierdził, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w Warszawie prawidłowo ustalił, iż decyzja z dnia [...] marca 2005 r. tworzy prawo dla strony. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisom art. 155 kpa podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. Pogląd, że strona nabywa prawa także z decyzji zobowiązującej jest utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., sygn. akt III RN 92/97 stwierdzono jednoznacznie, że ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki może zostać uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 kpa. W sytuacji, gdy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), nie jest konieczne wskazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. Wystarczy bowiem stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania, gdyż przepis art. 155 kpa nie ustanawia warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. W ocenie organu odwoławczego brak zgody wszystkich stron na zmianę decyzji przesądza o sposobie rozstrzygnięcia tej sprawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaznaczył, że wbrew twierdzeniu odwołującego się, ewentualne przedłożenie w sprawie dodatkowych dokumentów nie mogło wpłynąć na wynik postępowania. Ponadto za bezzasadny uznał zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 kpa. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że pismo z dnia 27 czerwca 2006 r. skierowane do stron postępowania, przesłane było do wiadomości wnioskodawcy, który w piśmie z dnia 7 lipca 2006 r. złożył swoje uwagi w tej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. wypełnił podstawowe czynności postępowania dowodowego. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących wadliwości ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że kwestia ta nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 155 kpa oznacza bowiem, że zmiana decyzji w tym trybie może dotyczyć decyzji wadliwych, jak i prawidłowych, pod warunkiem spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w O. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w szczególności poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz art. 7 kpa poprzez naruszenie nałożonego na organy prowadzące postępowanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów oraz wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2007 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2006 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w O. wnioskiem z dnia 24 stycznia 2006 r. wystąpił o zmianę ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] marca 2005 r., mocą której nakazano wnioskodawcy przeprowadzenie określonych prac remontowych oraz opracowanie stosownej ekspertyzy stropów budynku wpisanego do rejestru zabytków, w nieprzekraczalnym terminie do 31 sierpnia 2005 r. Jako podstawę wniosku o zmianę wskazano art. 155 kpa i art. 154 § 1 kpa. Organy obu instancji rozpoznając przedmiotową sprawę odmówiły zmiany decyzji z dnia [...] marca 2005 r. podnosząc, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 155 kpa, tj. pozostałe strony postępowania nie wyraziły zgody na wnioskowaną przez Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w O. zmianę decyzji. Wniosek z dnia 24 stycznia 2006 r. potraktowany zatem został jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznacza to tym samym, że organy obu instancji uznały, iż decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] marca 2005 r. ma charakter decyzji przysparzającej, tj. takiej, na mocy której strona nabyła prawo. Zauważyć jednakże należy, że ani z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, ani też z uzasadnienia utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2007 r. nie wynika jednoznacznie dlaczego w sprawie przyjęto, iż decyzja z dnia [...] marca 2005 r. - decyzja nakładająca określone obowiązki - podlega rozpatrzeniu w trybie art. 155 kpa. W ocenie Sądu skoro organy uznały, że przedmiotowa decyzja podlega przepisowi art. 155 kpa, to powinny w należyty sposób - zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa - uzasadnić motywy zajętego stanowiska. Organ nie mógł ograniczyć się tylko, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, do lakonicznego stwierdzenia, że "przepisom art. 155 kpa podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące". Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ wykaże należycie dlaczego przyjął, że decyzja z dnia [...] marca 2005 r. ma charakter decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, a tym samym, że podlega ona trybowi określonemu w art. 155 kpa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że podjęte w sprawie decyzji wydane zostały z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.