I SA/Wa 1153/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu H. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] uchyliło - na podstawie art. 138 § 2 kpa - decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Sprzeciw od powyższego orzeczenia został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] przyznał H. G. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych(Dz. U. z 2006 r. poz. 992 ze zm.), na syna W. G. na okres od [...] lipca 2013 r. do odwołania w wysokości 620 zł miesięcznie. Po czym - w związku ze zmianą ustawy o świadczeniach rodzinnych - w dniu [...] maja 2014 r. wydał decyzję nr [...], w której zmienił H. G. wysokość przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. Kolejnym orzeczeniem z [...] stycznia 2017 r., nr [...] organ przyznał H. G. świadczenie pielęgnacyjne na syna W. od [...] stycznia 2017 r. do odwołania w wysokości 1.406 zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Wójt Gminny [...] uchylił - z dniem [...] sierpnia 2017 r. - powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. przyznającą H. G. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na syna W. G.. Decyzja ta stała się ostateczna. Po czym orzeczeniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] Wójt Gminny [...]: - uznał, że kwota wypłacona w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2017 r. w wysokości 53.496,60 zł jest nienależnie pobranym świadczeniem pielęgnacyjnym na syna W. G. wraz z ustawowymi odsetkami, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia, tj. od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. oraz odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od [...] stycznia 2016 r. do dnia wydania niniejszej decyzji; - zobowiązał H. G. do zwrotu kwoty 53.496,60 zł; - umorzył ustawowe odsetki naliczone od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia, tj. od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. oraz odsetki ustawowe za opóźnienie naliczone od [...] stycznia 2016 r. do dnia wydania niniejszej decyzji; - postanowił rozłożyć w układzie ratalnym kwotę nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego w łącznej wysokości 53.496,60 zł na raty po 400 zł miesięcznie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował, iż H. G. od [...] lipca 2013 r. ma ustalone prawo do emerytury. Zgodnie więc z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie prawa do emerytury dla opiekuna. Przy czym osoba ta została uprzednio pouczona o obowiązku powiadomienia organu wypłacającego świadczenia w przypadku zaistnienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia. Następnie podniósł, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Ponadto wskazany akt stanowi, iż osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. H. G. nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie powiadomiła na czas organu o zmianach, mających wpływ na przysługujące jej prawo do świadczeń rodzinnych, tj. nie poinformowała organu, iż z dniem [...] lipca 2013 r. ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w związku ze zbiegiem prawa do świadczenia emerytalnego, w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a z dniem [...] lipca 2013 r. nastąpił zbieg prawa do renty rodzinnej i świadczenia emerytalnego. Organ stwierdził ponadto, że w dniu [...] grudnia 2017 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęła prośba H. G. o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygając ten wniosek Wójt podniósł, iż H. G. tworzy wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawnym synem W. G., który nie wykonuje żadnej pracy zarobkowej. Główne źródło ich utrzymania stanowi: W. G. - renta socjalna 724,40 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny 153 zł, H. G. - emerytura 735,22 zł, dieta sołtysa 450 zł, prowizja roczna 1.672 zł od zebranego podatku od nieruchomości oraz wynagrodzenie z zatrudnienia koło 900,00 zł. Miesięczne dochody rodziny wynoszą 3.100 zł, zaś wydatki kształtują się na poziomie 1.834 zł. Ponadto rodzina ma zobowiązania finansowe wobec banków na łączną kwotę 1.762,22 zł. W ocenie organu sytuacja materialna rodziny jest trudna, ale daje możliwość dodatkowych zarobków. Syn zobowiązanej do zwrotu uczęszcza na Warsztaty Terapii Zajęciowej w [...] - co umożliwia stronie uzyskanie dochodu. Jednak żądanie zwrotu w całości kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami mogłoby nadmiernie obciążyć budżet rodziny. W związku z czym zasadnym jest umorzenie w całości ustawowych odsetek oraz rozłożenie wskazanej kwoty na raty po 400 zł miesięcznie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. G. wskazując, że nigdy nie ukrywała, iż uzyskała prawo do emerytury. Podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i nie stać jej na zapłatę tak wysokiej kwoty. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie zachodzi wada proceduralna przemawiająca za uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Mianowicie przepis art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zmieniony został przez art. 3 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2015.1302). Zmiana ta weszła w życie z dniem 18 września 2015 r. - zatem poczynając od tej daty dopuszczalne jest w jednej decyzji ustalenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia oraz obowiązku jej zwrotu. Jednakże nie jest możliwe rozpoznanie wniosku złożonego w trybie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych i orzeczenie o umorzeniu nienależnie pobranego świadczenia już w decyzji ustalającej nienależnie pobrane świadczenie rodzinne i orzekającej o obowiązku jego zwrotu. Należy zaznaczyć, iż skoro sama decyzja ustalająca nienależnie pobrane świadczenie rodzinne i zobowiązująca do jego zwrotu nie jest ostateczna – to przedwczesne jest orzekanie w przedmiocie jego umorzenia. W toku instancji postępowania administracyjnego może dojść do zmian w zakresie nienależnie pobranego świadczenia, które to zmiany mogą rzutować na ocenę przesłanek sformułowanych w art. 30 ust. 9 ww. ustawy i wpływać na ocenę sytuacji strony wnioskującej o umorzenie. Ponadto postępowanie w przedmiocie ustalenia, że świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz postępowanie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, są postępowaniami rodzajowo odmiennymi, w ich toku podlegają badaniu odmienne przesłanki, a także inny jest zakres dowodowy tych postępowań. Niedopuszczalne jest zatem - tak jak to uczynił organ I instancji - orzekanie w jednej decyzji zarówno o uznaniu, nakazaniu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oraz umorzeniu tego świadczenia. Gdy uzyska walor ostateczności decyzja uznająca świadczenie za nienależnie pobrane oraz nakazujące jego zwrot - będzie można kontynuować postępowanie o jego umorzenie. Natomiast nie jest możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie w jednej decyzji. Ze względu na powyższe zaskarżona decyzja ma wadę, która uniemożliwia jej funkcjonowanie w obrocie prawnym. Podsumowując organ uznał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń - co otwiera drogę do orzekania w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła H. G. - wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła jej błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca stwierdziła, iż w jej ocenie organ II instancji całkowicie zignorował treść ww. przepisu art. 30 ust. 9 ustawy mimo, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego zawarła wniosek o umorzenie należności podlegającej zwrotowi. Organ odwoławczy dostrzegł wprawdzie wniosek skarżącej o umorzenie nienależnie pobranych kwot, ale odesłał ją na drogę odrębnego postępowania. Takie stanowisko jest niezasadne, gdyż całość zagadnień związanych ze zwrotem nienależnie pobranych kwot, w tym rozważenie ich umorzenia, z woli ustawodawcy, powinna zostać objęta jednym postępowaniem. Powyższe podkreśla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2018 r. II SA/Lu 600/17. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest uzasadniony - aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazała skarżąca - gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Na wstępie wskazać trzeba, iż z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Wprowadziła ona do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej jako "p.p.s.a.", nową instytucję procesową - to jest uregulowany w rozdziale 3a p.p.s.a. sprzeciw od decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, iż od takiej decyzji, co do której postępowanie sądowo-administracyjne zostało wszczęte po dniu 1 czerwca 2017 r., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Przepisy p.p.s.a. przewidują, że sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i § 3 artykułu 16, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 16 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 16 § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisem przewidującym rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu w składzie trzech sędziów jest art. 120 p.p.s.a. - zgodnie z którym w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wprowadzając instytucję sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa ustawodawca nie wprowadził zmian do p.p.s.a., z których wynikałoby że sprawa winna być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie innym, niż wynikający z art. 16 § 1 p.p.s.a. - to jest w składzie innym niż jednoosobowy. Wobec powyższego, niniejsza sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. W przedmiotowej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw H. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania - na podstawie art. 138 § 2 kpa. Kolegium stwierdziło wadę postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...], gdyż w jednym orzeczeniu rozstrzygnął on nie tylko o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do jego zwrotu, ale rozpoznał też wniosek o zwolnienie od tej opłaty. Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego zgodzić się nie można - mimo, że miał on rację - iż organ I instancji nie mógł w jednej decyzji rozstrzygnąć wszystkich tych kwestii: czy świadczenie należy uznać za nienależnie pobrane, zobowiązać do jego zwrotu oraz jednocześnie rozważyć wniosek o umorzenie należności z powyższego tytułu i orzec o rozłożeniu jej na raty. Wójt Gminy [...] mógł najpierw orzec tylko co do dwóch pierwszych kwestii - czy przedmiotowe świadczenie należy uznać za nienależnie pobrane i czy należy zobowiązać skarżącą do jego zwrotu. Dopiero po uprawomocnieniu się decyzji w tym zakresie - kiedy świadczenie stanie się wymagalne - organ I instancji będzie mógł rozpoznać wniosek o umorzenie należności z powyższego tytułu. Gdyby bowiem okazało się, że decyzja - o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do jego zwrotu - nie stała się prawomocna, to orzekanie o umorzeniu należności byłoby bezprzedmiotowe. Jak wskazano podstawę orzeczenia Kolegium stanowił powołany art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe oznacza, że wymagane jest wystąpienie dwóch przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Takie orzeczenie organu odwoławczego warunkowane jest ustaleniem, iż decyzja zapadła w I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ wykazał istnienie pierwszej z przesłanek omówionych powyżej, natomiast nie odniósł się do drugiej z nich, gdyż w sprawie o uznanie pobranego świadczenia za nienależnie pobrane został zgromadzony cały materiał dowodowy. Skarżąca, wnosząc o zwolnienie z opłat wskazuje, że w istocie nie kwestionuje faktu, iż od wskazanej daty miała ustalone prawo do świadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - w związku z czym nastąpił zbieg tych świadczeń z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustaleniu w sprawie zawisłej przed organem I instancji podlegało zatem tylko to, jakie świadczenia zostały nienależnie pobrane, a następnie ustalenia kwoty tych świadczeń i odsetek, które podlegają zwrotowi. Organ II instancji zobowiązany był zatem ustalić w postępowaniu odwoławczym, czy prawidłowo zostały wskazane świadczenia i kwoty zawarte w pkt 1 i 2 decyzji organu I instancji - gdyż postępowanie było prowadzone w celu ustalenia kwoty nienależnego świadczenia, w tym przedmiocie zostało ono uprzednio wszczęte z urzędu. Organ odwoławczy miał rację wskazując, że regulacje wprowadzone ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302) powodowały, iż od dnia 18 września 2015 r. dopuszczalne jest w jednej decyzji ustalenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia oraz obowiązku jego zwrotu. Poprzestał jednak na tym i nie zbadał przesłanek wskazanych w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych(Dz. U. z 2006 r. poz. 992 ze zm.) - stanowiących podstawę do uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane. Na marginesie należy wskazać, iż powołany przepis wymaga spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze - wystąpienia jednej z sytuacji, o których mowa w tym przepisie, po drugie – pouczenia strony o braku prawa do pobierania świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, że rozpoznaniu w niniejszej sprawie podlegała tylko kwestia uznania świadczeń za nienależnie pobrane, powinno uchylić zaskarżoną decyzję, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa i orzec co do istoty sprawy w tym tylko zakresie, które uznało za prawidłowe - bowiem materiał dowodowy w sprawie nie wymagał żadnego uzupełnienia. Nie spełniony został zatem wymóg art. 138 § 2 kpa. Powinno zatem merytorycznie rozpoznać odwołanie i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu I instancji w zakresie dotyczącym uznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu. Podkreślić w tym miejscu należy, iż skład orzekający sądu podzielił ocenę Kolegium odnośnie tego, że wadą postępowania było nieuprawnione orzeczenie o umorzeniu obowiązku zwrotu świadczenia podczas, gdy nie ustalono jeszcze prawomocnym orzeczeniem zobowiązania skarżącej do jego zwrotu oraz wysokości kwoty podlegającej zwrotowi. Za wskazanym stanowiskiem Sądu przemawia też fakt, iż ustawodawca wprowadził w kpa zasadę ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Wyjątek od tej zasady stanowi właśnie przepis art. 138 § 2 kpa. Za powyższym przemawia także zasada szybkości postępowania. W tych okolicznościach Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego - jako naruszającą powyżej wskazany przepis. W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] weźmie pod uwagę stanowisko Sądu i zbada, czy zaszły przesłanki do uznania świadczenia za nienależnie pobrane i – w zależności od dokonanych ustaleń - określi kwoty podlegające zwrotowi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.