I SA/Wa 1154/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie oddania nieruchomości w trwały zarząd oddala skargę. Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. , [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania o oddanie w trwały zarząd Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej we wsi S., oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka numer [...] o powierzchni [...] ha. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia 28 czerwca 1996 r. Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w K. wystąpiła do Kierownika Urzędu Rejonowego w J. o stwierdzenie nabycia w trwały zarząd, w trybie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), nieruchomości położonej we wsi S. oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] o powierzchni [...] ha. Powyższa nieruchomość uległa podziałowi na dwie części: działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, którą przekazano Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i działkę numer [...] o powierzchni [...] ha, której właścicielem jest Skarb Państwa, a której dotyczy toczące się postępowanie. Podział został dokonany, gdyż - jak wynika z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1997 r., nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości - według Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., działka numer [...] w części zachodniej wchodziła w skład obszaru oznaczonego symbolem [...], obejmującego tereny [...] (tę część wyodrębniono, jako działkę nr [...]), a w pozostałej części oznaczona była symbolem [...] obejmującym tereny [...] ([...], [...],[...]) i tej części nadano numer [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w J. odmówił oddania nieruchomości oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] ha położonej we wsi S. w trwały zarząd Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K. i decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 lutego 2000 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., wskazując w uzasadnieniu, że Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w K. spełnia wszystkie wymogi art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. do przekazania jej przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd, o ile uzyskane z działki [...] będzie przeznaczone na cele związane z jej działalnością, a po ewentualnym udowodnieniu wskazanej okoliczności rolą organu będzie sformułowanie decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu w taki sposób, aby spełniała ona wymogi art. 5 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. , nr [...] uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] czerwca 1998 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [...] Starosta J. odmówił oddania w trwały zarząd przedmiotowej nieruchomości Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej, który wstąpił w miejsce Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej, wskazując na nowelizację art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzoną ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 7),która weszła w życie 15 lutego 2000 r. i stwierdzając, że przepis ten po nowelizacji nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie organu jedynym kryterium oceny zasadności wniosku o oddanie w trwały zarząd jest potrzeba korzystania z nieruchomości dla realizacji celów związanych z działalnością określonej jednostki organizacyjnej. Ponadto organ wskazał, że w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy przedmiotowy grunt przeznaczony został na kopalnię [...] dopiero od 1991 r., zaś dotychczasowe władanie nieruchomością przez wnioskującą o oddanie w zarząd polegało jedynie na zezwalaniu na wycinanie lub wycinaniu na własne potrzeby [...]. Wnioskująca nie potrzebowała [...] do prowadzenia działalności statutowej, lecz dodatkowych pieniędzy, bowiem z posiadanych nieruchomości we wsi S. a przeznaczonych w planie miejscowym do powierzchniowej eksploatacji [...], działkę nr [...] o pow. [...] ha wydzierżawiła na okres dwunastu lat osobie trzeciej. Organ wojewódzki podkreślił także, że oddawanie nieruchomości w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym na cele związane z ich działalnością uprawnia taką jednostkę do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania (art. 8 i art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), co oznacza w rozpatrywanej sprawie, że ten [...], jaki jest możliwy do wydobycia z działki nr [...], winien być w całości użyty na potrzeby zadań inwestycyjnych przez wnioskującą jednostkę. Natomiast zamiar prowadzenia działalności zarobkowej przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej nie może być celem uzasadniającym oddanie jej nieruchomości w trwały zarząd. Powyższa decyzja Starosty J. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. , nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., wyrokiem z dnia 27 maja 2004 r., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r., wskazując, że w toku postępowania naruszona została zasada aktywnego uczestnictwa stron w toku całego postępowania, w tym prawo strony do wzięcia udziału w oględzinach nieruchomości. Przepis art. 79 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o czynnościach podejmowanych w sprawie. W dniu [...] marca 2001 r. przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej nieruchomości, a z czynności tej sporządzono notatkę służbową, lecz o terminie oględzin nie zawiadomiono Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. Z powyższych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Sprawa zatem ponownie znalazła się na etapie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty J. z dnia [...] września 2001 r. Wojewoda [...] pismem z dnia 13 października 2004 r. zawiadomił Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. o wyznaczonym terminie oględzin za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Oględziny przedmiotowej nieruchomości odbyły się w dniu [...] października 2004 r. Z protokołu wynika, iż nie stwierdzono, aby na działce prowadzona była eksploatacja [...]. Pismem z dnia 25 listopada 2004 r. Wojewoda zwrócił się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. o podanie sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, na co adresat zapytania odpowiedział w piśmie z dnia 4 lutego 2005 r. W dalszym toku postępowania organ ustalił, iż na terenie miejscowości S. Gmina R. nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego ( pismo Urzędu Gminy R. z dnia 28 kwietnia 2005 r., k.64). Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] zawiesił postępowanie odwoławcze w sprawie oddania w trwały zarząd Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. nieruchomości oznaczonej numerem [...] położonej we wsi S., w trybie art. 97 §1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z art.45 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu określa się przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania, cel na jaki nieruchomość została oddana w zarząd oraz termin zagospodarowania nieruchomości. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwalą Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] - obowiązującym w dniu podjęcia decyzji przez organ pierwszej instancji przedmiotowa działka wchodziła w skład obszaru oznaczonego w tym planie symbolem [...]- obszaru eksploatacji [...] ([...],[...],[...]). Obecnie, obszar obejmujący przedmiotową działkę nie posiada planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc, na podstawie art.67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego względu nie jest możliwe ustalenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania nieruchomości. Ponadto organ podał, że w stanie faktycznym nieruchomość to [...], krzewami i pojedynczymi drzewami, nienaruszone ingerencją człowieka. Według ewidencji gruntów w skład działki wchodzą grunty [...],[...],[...] i [...]. Zamierzony przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości wyrażony w piśmie z dnia 14 lutego 2005 r. polegający na zmianie dotychczasowej jej funkcji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy a ustalenia decyzji o warunkach zabudowy stanowić będą podstawę do przekazania nieruchomości w zarząd tej jednostki. Wojewoda stwierdził również, iż wnioskujący o oddanie w zarząd powinien zwrócić się do wójta Gminy R., jako organu właściwego w sprawie uzyskania powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] Minister Budownictwa, po rozpoznaniu zażalenia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister Budownictwa podzielił stanowisko Wojewody [...], że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, czyli zachodzi przesłanka z art. 97 §1 pkt 4 kpa. W ocenie Ministra słusznie przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, jako przesłankę zawieszenia postępowania kwestię wydania dla spornej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji bowiem, jak w niniejszej sprawie, gdy brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, to określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Organ podkreślił także, iż zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu powinna zawierać przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania. Skoro do zakończenia postępowania niezbędne jest ustalenie przeznaczenia terenu, a brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, to niezbędne jest wystąpienie o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7, 10 i 77 kpa, art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Skarżąca podniosła, że przy wydawaniu zaskarżonych postanowień organy administracji nie wyjaśniły wszechstronnie sprawy i błędnie przyjęły, że zachodzi konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Przepis art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ocenie skarżącej nie wskazuje bezpośrednio, że wydanie decyzji jest uzależnione od posiadania, przez jednostkę wnioskującą o oddanie gruntu w trwały zarząd, decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to działanie zbędne w kontekście przepisów ustawy Prawo wodne. Według art. 19 ust. 1 tej ustawy starorzecza pozostają własnością dotychczasowego właściciela wody. Przedmiotowy grunt w znacznym stopniu "zalądowany" stanowi bezsprzecznie stare koryto rzeki S., zatem bez znaczenia jest aktualne oznaczenie tego gruntu w ewidencji, mając na uwadze jego pierwotne przeznaczenie. W skardze podniesiono także, że dotychczasowym właścicielem rzeki S. jest Skarb Państwa, w imieniu którego uprawnienia właścicielskie wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., działający w regionie wodnym poprzez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., a tym samym zasadne jest złożenie przez niego wniosku o wydanie decyzji o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd. W skardze nadmieniono, że z art. 19 prawa wodnego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość nie podlega obrotowi cywilnoprawnemu i nie może być przekazana innym użytkownikom, niż jednostkom wykonującym uprawnienia właścicielskie w stosunku do wód płynących. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżone orzeczenie jest zgodne zarówno z przepisami prawa materialnego, jak również przepisami postępowania administracyjnego. Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zasadniczym zagadnieniem do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ocena, czy istniały przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art.97§ 1 pkt 4 kpa przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Stosownie do powyższego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Zatem powinna zachodzić sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed organem właściwym w sprawie, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, przy czym rozstrzygnięcie to należy do kompetencji innego organu państwowego, niż ten przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to ponadto zagadnienie otwarte, które nie było przedtem przesądzone prawomocnie na właściwej drodze. Z powyższego wynika zatem, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy istnieniu związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, 3) zagadnienie wstępne nie zostało dotychczas rozstrzygnięte. W przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność zbadania drugiej z przesłanek, gdyż istnienie pozostałych przesłanek jest bezsporne. Jak słusznie wskazały organy administracji publicznej orzekające w sprawie przepis art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. tekst jednolity 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) określa elementy, które powinna zawierać treść decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Spośród wymienionych w tym przepisie elementów decyzji niezwykle istotne znaczenie ma określenie w decyzji przeznaczenia nieruchomości i sposobu jej zagospodarowania (art. 45 ust. 2 pkt 4). Elementy te są istotne, albowiem naruszenie ich może być podstawą do ustalenia dodatkowych opłat (art. 63 ust. 2 w zw. z art. 66 powyższej ustawy) bądź decyzji o wygaśnięciu zarządu (art. 46 ust. 2 pkt 5 wymienionej ustawy). Określenie w decyzji o oddaniu w trwały zarząd przeznaczenia nieruchomości i sposobu jej zagospodarowania jest więc koniecznym i niezbędnym elementem tej decyzji. Stosownie, zaś do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jak wynika z akt sprawy dotychczas obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy R. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 1994 r. , [...] utracił moc (art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z pisma Sekretarza Gminy R. z dnia 28 kwietnia 2005 r. wynika, że na terenie miejscowości S. Gmina R. nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo zatem organy orzekające w sprawie wskazały, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W kontekście powyższego należy uznać za nietrafny zarzut skargi naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Według skarżącej, skoro grunt, o którym mowa w art. 19 ust. 2 powyższej ustawy może podlegać obrotowi cywilno- prawnemu, to tym samym takiemu obrotowi nie podlega starorzecze, o czym stanowi art. 19 ust. 1 prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem: " Starorzecza oraz grunt powstały w wyniku wykonania budowli regulacyjnych pozostają własnością właściciela wody ". Należy jednak zwrócić uwagę, że zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga sprawy, co do istoty a zatem zarzuty dotyczące braku podstaw do odmowy oddania przedmiotowego gruntu w trwały zarząd skarżącej, są przedwczesne i tym samym nieuzasadnione na tym etapie postępowania. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika : z wypisu z rejestru gruntów, że działka stanowi: [...],[...],[...] i [...], z protokołu oględzin nieruchomości (k. 55 akt administracyjnych), że działka stanowi obszar dawnego koryta rzeki S.. Z kolei w piśmie z dnia 14 lutego 2005 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. przedstawił, w jaki sposób zamierza wykorzystać przedmiotową nieruchomość. W piśmie tym wskazano, że od czasu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie, sytuacja prawna w zakresie gospodarki wodnej uległa radykalnym zmianom, co wiąże się z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. W piśmie wskazuje się na Ramową Dyrektywę Wodną - akt prawny przyjęty przez Parlament Wspólnoty i Radę Unii w dniu 23 października 2000 r. Ramowa Dyrektywa Wodna 2000/60/Ec odnosi się również do gospodarowania zasobami wodnymi na obszarze dorzecza a ponadto w dniu 22 listopada 2003 r. przyjęty został w Kopenhadze dokument: "Wytyczne dotyczące zrównoważenia zapobiegania powodziom" a strategia powodziowa obejmuje cały obszar dorzecza. W zaistniałej sytuacji, szczególnie w kontekście stanowiska skarżącej w piśmie z dnia 4 lutego 2005 r., z którego wynika zamiar zmiany dotychczasowej funkcji nieruchomości oraz mając na uwadze zapisy w ewidencji gruntów a dodatkowo inne dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości według nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego organy orzekające w sprawie nie mogły wydać w sprawie decyzji spełniającej wymogi art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu prawidłowo zatem orzekły organy administracji publicznej przyjmując, iż wydanie decyzji o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd wymaga uprzednio wyjaśnienia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.