I SA/Wa 1154/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. B. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] lipca 1973 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w J. oznaczonej jako [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 i odszkodowaniu na rzecz A. G. i W. G. za wywłaszczoną nieruchomość – utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa podał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. orzeczeniem z dnia [...] lipca 1973 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w J. stanowiącej własność A. G. i W. G. Postanowieniem Starosty J. z dnia [...] listopada 2004 r. zostały sprostowane oczywiste błędy pisarskiej zawarte w orzeczeniu z dnia [...] lipca 1973 r., w którym błędnie wpisano numer [...] zamiast [...] oraz imię W. G. zamiast prawidłowego W. G. Dnia 20 marca 2006 r. K. B., spadkobierczyni po byłych właścicielach na mocy postanowienia o nabyciu spadku z dnia [...] marca 2003 r. sygn. akt I Ns 178/03, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] lipca 1973 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewoda Podkarpacki odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją, a rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym należy zbadać, czy Wojewoda Podkarpacki dokonał prawidłowej oceny całego materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie. Minister Budownictwa stwierdził, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), a strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów tej ustawy z uwagi na brak udziału właścicieli nieruchomości w postępowaniu wywłaszczeniowym. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. Ustalanie stron postępowania następowało na etapie wydawania zaświadczenia decyzji o lokalizacji szczegółowej. Przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie organ powinien przeprowadzić rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Osobami ujawnionymi w księdze wieczystej jako właściciele (zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w J.) byli W. i A. G. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. wystąpiło do Centralnego Biura Adresowego o wskazanie miejsca zamieszkania i adresu W. i A. G. CBA pismem z dnia 30 stycznia 1970 r. wskazało na brak zameldowania tych osób na terenie Polski. Zatem, zdaniem organu, przeprowadzenie rokowań było niemożliwe. Podnoszony argument jakoby organ nie wystąpił o ustalenie adresu ponownie po wszczęciu postępowania jest nieuzasadniony, bowiem to na wstępnym etapie procesu wywłaszczeniowego (wydania zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej) istniał obowiązek ustalenia osób właścicieli. Zgodnie z art. 15 § 2 pkt 6 we wniosku o wszczęcie postępowania należy wskazać osobę właściciela nieruchomości i miejsce jego zamieszkania, jeżeli jest znane lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, a osoby właściciela nie można ustalić. W rozpatrywanym przypadku osoby właścicieli były, zdaniem organu, jasno wskazane w księdze wieczystej, ponadto nie można uznać wskazanej przez stronę osoby pana M. za posiadacza nieruchomości. Właściwa w sprawie ustawa nie przewidywała także obowiązku ustalania kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu właścicieli. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w przypadku osób nieznanych z miejsca pobytu, zgodnie z art. 16 wywiesza się w formie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla), to samo dotyczy orzeczenia o wywłaszczeniu. W ten właśnie sposób, zdaniem organu, dokonuje się powiadomienia osób zainteresowanych w sprawie. Jak wskazuje zebrany sprawie materiał dowodowy, zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy na 3 lipca 1973 r. zostało prawidłowo obwieszczone, bowiem wywieszono je na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w J. w dniach od [...] maja 1973 r. do [...] maja 1973 r. Organ stwierdził, że jeżeli pan M. posiadał jakiekolwiek informacje, które byłby niezbędne powinien je podać organowi. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywała obowiązku zamieszczania zawiadomienia w formie ogłoszenia ani w prasie krajowej, ani zagranicznej. W orzeczeniu z dnia [...] lipca 1973 r. również zostało ustalone odszkodowanie, które zostało oszacowane protokołem z dnia [...] listopada 1971 r. na podstawie dwóch operatów biegłych ds. wywłaszczenia z listy W.R.N. w R., a zatem zgodnie z zaleceniami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie natomiast z art. 26 § 2 i § 3 tej ustawy, sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należy złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne. Suma odszkodowania złożona do depozytu sądowego przechodzi na własność Państwa, jeżeli osoby uprawnione do odbioru nie podejmą jej w ciągu 5 lat od dnia doręczenia im wezwania do odbioru ze wskazaniem skutków niepodjęcia. Wywieszenie decyzji uważa się za doręczenie zastępcze. Z ustaleń organu wynika, że decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu przedmiotowej nieruchomości, tj. orzeczenie z dnia [...] lipca 1973 r. było wywieszone na tablicy ogłoszeń w okresie od [...] sierpnia do [...] września 1973 r., a ponadto na orzeczeniu tym znajduje się klauzula, że orzeczenie to stało się prawomocne z dniem 1 października 1973 r. Organ stwierdził, że jeżeli strona uważa, że jej poprzednicy prawni bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, to okoliczność ta nie jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, ale stanowi jedynie przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co nie dotyczy niniejszego postępowania. Także zarzuty co do błędów w informowaniu o stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości, zdaniem organu, nie mają wpływu na ocenę legalności wydania decyzji z dnia [...] lipca 1973 r. Ponadto organ stwierdził, że przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. były jednakowe dla wszystkich wywłaszczanych bez względu na ich pochodzenie i miejsce zamieszkania. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. B.; zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie Podkarpackiemu do ponownego rozpoznania albo o uwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1973 r. Skarżąca podniosła, że właściciele wywłaszczonej nieruchomości – rodzice skarżącej, nie byli reprezentowani w postępowaniu wywłaszczeniowym, nie ustanowiono dla nich kuratora, nie dysponowano aktualnymi zaświadczeniami z CBA. Skarżąca podniosła również, że do wszczęcia przez skarżącą niniejszego postępowania, jako właściciele nieruchomości w księdze wieczystej figurowali rodzice skarżącej. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają prawo. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1973 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, dokonanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku K. B. z dnia 20 marca 2006 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1973 r. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] lipca 1973 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w J. oznaczonej jako [...] o pow. [...] m² i [...] o pow. [...] m² i odszkodowaniu na rzecz A. G. i W. G. za wywłaszczoną nieruchomość. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.), o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamia za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone; odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej; ponadto organ ten, na koszt wnioskodawcy, składa we właściwym sądzie powiatowym wniosek o dokonanie wpisu w księdze wieczystej o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Art. 18 ust. 2 tej ustawy stanowi, że o miejscu i terminie rozprawy zawiadamia się co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej powziął wiadomość z akt sprawy. Zgodnie z art. 21 tej ustawy, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Art. 26 ust. 2 i 3 tej ustawy stanowi, że sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należy złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne; suma odszkodowania złożona do depozytu sądowego przechodzi na własność Państwa, jeżeli osoby uprawnione do odbioru nie podejmą jej w ciągu 5 lat od dnia doręczenia im wezwania do odbioru ze wskazaniem skutków niepodjęcia. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego organ miał bezwzględny obowiązek: zawiadomić za dowodem doręczenia właściciela lub posiadacza nieruchomości, wywiesić na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej odpis zawiadomienia oraz złożyć we właściwym sądzie powiatowym wniosek o dokonanie wpisu w księdze wieczystej o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że organ spełnił jedynie jeden z trzech obowiązków – wywiesił zawiadomienie o wszczęciu w 1973 r. postępowania wywłaszczeniowego na tablicy ogłoszeń, uznając, na podstawie informacji Centralnego Biura Adresowego z 1970 r., że adres właścicieli nieruchomości nie jest znany. Oznacza to, że organ wywłaszczeniowy, wbrew bezwzględnie obowiązującemu przepisowi – nie zawiadomił za dowodem doręczenia (listem poleconym) właściciela lub posiadacza nieruchomości na adres wywłaszczanej nieruchomości, jak również nie złożył w sądzie wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej wywłaszczanej nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Gdyby organ wykonał ciążące na nim obowiązki ustawowe, wiadomość o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego mogłaby dotrzeć do właściciela nieruchomości wpisanego do księgi wieczystej, lub posiadacza tej nieruchomości, który miałby możliwość poinformowania właściciela o postępowaniu wywłaszczeniowym. W związku z powyższym nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że "ustalenie stron postępowania następowało na etapie wydawania zaświadczenia decyzji o lokalizacji szczegółowej", bowiem informacja Centralnego Biura Adresowego o braku zameldowania właścicieli nieruchomości na terenie Polski pochodziła z dnia 30 stycznia 1970 r., a jak organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy na 3 lipca 1973 r. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach od [...] maja 1973 r. do [...] maja 1973 r. Należy również zauważyć, że ustalenie stron postępowania wywłaszczeniowego nie sprawiało żadnych trudności, ponieważ wywłaszczeniu podlegała nieruchomość mająca urządzoną księgę wieczystą, w której wpisani byli jej właściciele, a obowiązkiem organu było ustalenie adresu właścicieli wywłaszczanej nieruchomości lub powiadomienie posiadacza nieruchomości, czego nie dokonano. Organ nie wyjaśnił również, dlaczego uznał, że wskazany przez wnioskodawczynię pan M. nie mógł być uznany za posiadacza nieruchomości. Dodatkowo należy zauważyć, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] lipca 1973 r. wpisano dwa różne niewłaściwe imiona i nazwiska wywłaszczanych właścicieli nieruchomości – zamiast "stanowiącej własność A. G. i W. G." błędnie wpisano "stanowiących własność A. G. i W. G.", a przy oznaczeniu nieruchomości zamiast "[...]" błędnie wpisano "[...]". Orzeczenie to zostało sprostowane dopiero postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. Jeśli zatem zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń orzeczenie o wywłaszczeniu innych osób – nie A. G. i W. G. będących właścicielami, lecz "A. G. i W. G.", i innej [...], to wątpliwości budzi, dlaczego własność swoją opisaną w księdze wieczystej utracili A. G. i W. G., jeśli nie oni zostali wywłaszczeni decyzją z dnia [...] lipca 1973 r. Odnosząc się do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, należy stwierdzić, że orzekając o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia, organ wywłaszczeniowy, wbrew bezwzględnie obowiązującemu w tym zakresie art. 21 ustawy, w ogóle nie powołał biegłego, a tym samym ani nie mógł zostać spełniony warunek ustawowy, aby opinia biegłego zawierała szczegółowe uzasadnienie, ani też nie mogło dojść do wysłuchania biegłego na rozprawie. Należy zwrócić również uwagę na art. 26 ust. 2 i 3 tej ustawy, zgodnie z którym organ wywłaszczeniowy miał obowiązek złożyć do depozytu sądowego przypadającą do wypłaty sumę odszkodowania, jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne; odszkodowanie to miało przejść na własność Państwa, jeżeli osoby uprawnione do odbioru nie podejmą go w ciągu 5 lat od dnia doręczenia im wezwania do odbioru ze wskazaniem skutków niepodjęcia. Przepis ten również nakładał obowiązek doręczenia osobie uprawnionej do odbioru przyznanego jej odszkodowania, nawet w sytuacji, gdy ta osoba nie miała możliwości wcześniej - w trakcie postępowania wywłaszczeniowego - kwestionować wysokości przyznanego jej odszkodowania. Z akt administracyjnych nie wynika również, aby takie doręczenie nastąpiło. Z utrwalonego już w tym zakresie orzecznictwa Sądu Najwyższego jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że decyzja wywłaszczeniowa zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego, wbrew art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, rażąco narusza prawo. Jeśli organ wywłaszczeniowy orzekając o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia, wbrew bezwzględnie obowiązującemu w tym zakresie art. 21 ustawy w ogóle nie powołał biegłego, to tym samym ani nie mógł zostać spełniony warunek ustawowy, aby opinia biegłego zawierała szczegółowe uzasadnienie, ani też nie mogło dojść do wysłuchania biegłego na rozprawie (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. III RN 38/98, OSNP 1999/6/194, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 1999 r. IV SA 1642/96 LEX nr 48658). Z powyższego wynika, że obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i bezwzględnie obowiązujących przepisów proceduralnych regulujących zasady i tryb postępowania wywłaszczeniowego. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.