I SA/Wa 1155/22

Dnia 9 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. K. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 marca 2022 r. nr DO.1.7614.299.2021.MW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 25 marca 2022 r. nr DO.1.7614.299. 2021.MW na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania E. K. uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z 27 lipca 2018 r. nr 374/S/2018 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Mazowiecki ww. decyzją z 27 lipca 2018 r. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w punkcie: I. stwierdził nabycie przez Gminę Miasto S. , z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ulice [...] i [...] , położonej w S. , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0147 ha i nr [...] o pow.0,0210 ha, wydzielonych z działki nr [...], obręb [...], nr [...] o pow. 0,0150 ha, wydzielonej z działki nr [...], obręb [...] i nr [...] o pow. 0,0030 ha, wydzielonej z działki nr [...], obręb [...]; II. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto S. , z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w S. , obręb [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0055 ha, wydzielonej z działki nr [...]; III. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto S. , z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ulicę [...] , położonej w S. , obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0090 ha, wydzielonej z działki nr [...]. W wyniku odwołania E. K. Minister Rozwoju i Technologii wydał objętą sprzeciwem decyzję z 25 marca 2022 r. uchylającą w całości ww. Wojewody Mazowieckiego z 27 lipca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu przesłanek zajęcia i władania nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Muszą one być spełnione łącznie. W ocenie organu odwoławczego na podstawie znajdujących się w aktach sprawy materiałów nie jest możliwe ustalenie czy działki nr [...],[...],[...] i [...]zostały objęte aktem notarialnym z dnia [...] października 1942 r. Rep. Nr [...]. Nie można więc jednoznacznie stwierdzić, czyją własność stanowiła ta nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r., jak również nie jest możliwe wskazanie obecnych właścicieli. Organ wojewódzki, w ponownie prowadzonym postępowaniu, w celu ustalenia jakim obecnie działkom ewidencyjnym odpowiada nieruchomość objęta ww. aktem notarialnym, powinien zlecić uprawnionemu geodecie sporządzenie stosownego opracowania zawierającego wykaz synchronizacyjny, a następnie ustalić strony postępowania. Analizując tę sprawę pod kątem spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną organ odwoławczy stwierdził, że żaden ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie stanowi dowodu potwierdzającego stan faktyczny ww. działek w dniu 31 grudnia 1998 r. Nie dowodzi tego ani mapa sporządzona przez geodetę uprawnionego J. M. , przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę M. w dniu 15 lutego 2011 r. pod nr [...], bowiem nie wynika z niej, aby przedstawiała granice nieruchomości i pasa drogowego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Również archiwalne wypisy z rejestru gruntów sporządzone według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., nie mogą być uznane za wystarczający dowód na zajęcie nieruchomości pod drogę, gdyż samo zakwalifikowanie działki jako użytku drogowego "dr" w ewidencji gruntów nie jest równoznaczne z potwierdzeniem faktu wykorzystywania tej działki jako części drogi publicznej. Wojewoda Mazowiecki ponownie rozpatrując tę sprawę, powinien więc powołać geodetę uprawnionego, który przedstawi dokładny przebieg granic tej nieruchomości oraz stan jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Co do wykonywania faktycznego władztwa nad działkami nr [...] , [...] , [...] i [...] , Wojewoda Mazowiecki wskazał oświadczenia Kierownika Referatu Inwestycji i Zamówień Publicznych w Urzędzie Miasta S. z dnia 1 grudnia 2011 r., z których wynika, że działki nr [...],[...] i [...] były do dnia 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę gminną i utrzymywane w zakresie bieżącego utrzymania dróg tj. zimowe utrzymanie ulic, utrzymanie bieżące poprzez profilowanie i zagęszczenie nawierzchni gruntowej. W piśmie z dnia 4 listopada 2011 r. J. K. wskazał, że m.in. działka nr [...] , [...] i [...] (ul. [...] ) były we władaniu Gminy Miasta S. , która prowadziła prace związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną ulic. Powyższe oświadczenie nie dotyczyło natomiast działki nr [...] (ul. [...] ), a zatem wobec wystąpienia sprzeczności pomiędzy oświadczeniami stron nie można dać wiary oświadczeniu tylko jednej z nich. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wojewódzki powinien wyjaśnić więc również kwestię pozostawania ul. [...] we władaniu publicznoprawnym. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda Mazowiecki prawidłowo natomiast odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto S. , z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w S. , obręb [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0055 ha, wydzielonej z działki nr [...], bowiem zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi ona grunt pod wodami powierzchniowymi płynącymi, a tym samym nie podlega regulacji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wojewoda Mazowiecki prawidłowo też umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto S. , z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ulicę [...] , położonej w S. , obręb [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0090 ha, wydzielonej z działki nr [...] uzasadniając, że postępowanie w tej samej sprawie zostało już wcześniej rozstrzygnięte inną decyzją. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Wojewody Mazowieckiego w części dot. pkt I została wydana z naruszeniem prawa i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, natomiast w zakresie pkt II i III podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Niemniej jednak decyzję z dnia 27 lipca 2018 r. należało uchylić w całości, gdyż przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości jednoczesnego orzeczenia o uchyleniu decyzji w części, a w pozostałej utrzymania w mocy. E. K. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 25 marca 2022 r. Decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i błędne przyjęcie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że właścicielem działek zajętych pod drogi na dzień 31 grudnia 1998 r. byli poprzednicy prawni Skarżącej. Zarzuciła też naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji przez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie Skarżącej czynnego udziału w sprawie i niezawiadomienie o przeprowadzonym dowodzie, a tym samym uniemożliwienie Skarżącej wypowiedzenia się co do tego dowodu - tj. opinii geodezyjnej z dnia 24 września 2021 r. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z treścią art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z treści art. 64e p.p.s.a. wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z treści powołanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., to jest, czy organ odwoławczy wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz czy wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.) bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). Kontroli sądowej w tej sprawie w oparciu o powyżej opisane kryteria w wyniku sprzeciwu poddana została decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 25 marca 2022 r. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta nie narusza prawa. Zdaniem Sądu prawidłowo Minister Rozwoju i Technologii stwierdził, że w tej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z 27 lipca 2018 r. w zakresie pkt I, to jest stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto S. , z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ulice [...] i [...] , położonej w S. , oznaczonej jako działki nr [...] , nr [...] , nr [...] i nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednocześnie prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że choć w zakresie pkt II i III podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe, to decyzję z 27 lipca 2018 r. należało uchylić w całości, gdyż przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości jednoczesnego orzeczenia o uchyleniu decyzji w części, a w pozostałej części utrzymania jej w mocy. Z uzasadnienia objętej sprzeciwem decyzji wynika, że podstawą uchylenia ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego było niezgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto S. , z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności ww. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ulice [...] i [...] . Materialnoprawną podstawę decyzji z 27 lipca 2018 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stosownie do treści art. 73 ust. 1 tej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu przesłanek zajęcia i władania nieruchomością, a przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego co do tego, że na podstawie znajdujących się w aktach sprawy materiałów nie jest możliwe ustalenie, czy działki nr [...] , [...] , [...] i [...] zostały objęte aktem notarialnym z dnia [...] października 1942 r. Rep. Nr [...]. Nie można więc jednoznacznie stwierdzić, czyją własność stanowiła ta nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r., jak również nie jest możliwe wskazanie jej obecnych właścicieli. Sąd podziela również ocenę, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie stanowią dowodu potwierdzającego stan zajętości ww. działek w dniu 31 grudnia 1998 r. Z mapy sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. M. , przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę M. w dniu 15 lutego 2011 r. pod nr [...], nie wynika bowiem, aby przedstawiała ona granice nieruchomości i pasa drogowego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Również archiwalne wypisy z rejestru gruntów sporządzone według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., nie mogą być uznane za wystarczający dowód na zajęcie nieruchomości pod drogę. Samo zakwalifikowanie działki jako użytku drogowego w ewidencji gruntów nie jest bowiem równoznaczne z potwierdzeniem faktu wykorzystywania tej działki jako części drogi publicznej. Również za trafną Sąd uznał ocenę braku ziszczenia się przesłanki władania spornym gruntem, wobec wystąpienia sprzeczności pomiędzy oświadczeniami Kierownika Referatu Inwestycji i Zamówień Publicznych w Urzędzie Miasta S. z dnia 1 grudnia 2011 r. oraz J. K. z dnia 4 listopada 2011 r. Mając powyższe na uwadze trafnie więc Minister Rozwoju i Technologii stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. stwierdził nabycie przez Gminę Miasto S. , z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności ww. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ulice [...] i [...] , bowiem nie wykazał łącznego spełnienia przesłanek z art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie winno zostać w sposób jednoznaczny ustalone przez organ właściwy, którym w tej sprawie jest Wojewoda Mazowiecki, mając przy tym na uwadze jego wywłaszczeniowy charakter. Inaczej strona zostałaby pozbawiona dwuinstancyjności postępowania w sprawie. Reasumując, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie Minister Rozwoju i Technologii trafnie uznał, że organ pierwszej instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił należycie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. W konkluzji organ odwoławczy trafnie stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki powinien przeprowadzić czynności mające na celu zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, w celu ustalenia łącznego zaistnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Ze wskazanych powodów Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wykazał, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), które może przeprowadzić organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.