I SA/Wa 1156/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi Z. G. [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Z. G. [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. G. [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Związku [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2018 r., z powołaniem się, między i nnymi, na art. 29 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1798, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", odmówił stwierdzenia przejścia z mocy prawa na rzecz Związku [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, zwanego dalej "Związkiem", własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...], zwanej dalej "nieruchomością sporną", na której znajduje się dawny cmentarz [...]. W uzasadnieniu decyzji podniesiono między innymi, że sporną nieruchomość stanowią dawne parcele oznaczone nr [...] do nr [...]. Zgodnie z zapisami przetłumaczonej przez tłumacza przysięgłego z języka [...], zamkniętej księgi gruntowej [...], powiat [...], Tom [...], karta [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], właścicielem parcel jest Gmina [...] w [...]. Wspomniany wpis dotyczący własności został dokonany [...] czerwca 1875 r. Zdaniem Wojewody [...] nieruchomość sporna nie była i nie jest własnością Skarbu Państwa, a Gmina [...] w [...] była właścicielem nieruchomości spornej [...] maja 1997 r. i jest jej właścicielem obecnie. Od powyższej decyzji odwołał się Związek podnosząc, że Gmina [...] w [...] po II wojnie światowej przestała istnieć, co potwierdza okólnik nr [...] Ministerstwa Administracji Publicznej z [...] lutego 1945 r. o tymczasowym uregulowaniu spraw wyznaniowych ludności [...] (Dz. Urz. [...] z 1945 r. Nr [...]). W ocenie Związku, zgodnie z art. 5 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy, Gmina [...] w [...] nie jest gminą [...] w rozumieniu ustawy. Po II wojnie światowej organizacje [...] nie były następcami prawnymi przedwojennych gmin [...], w szczególności wspomnianymi następcami prawnymi nie są gminy [...] wymienione w załączniku do ustawy. W odwołaniu podniesiono również argument, że w świetle art. 29 ustawy nie ma znaczenia czy nieruchomość sporna stanowi własność nieistniejącego podmiotu, Skarbu Państwa lub osoby fizycznej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2019 r. uchylił wyżej wymienioną decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podnosząc między innymi, że zasadniczym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie jest okoliczność czy Związek w dniu wejścia w życie ustawy władał nieruchomością sporną. W uzasadnieniu podniesiono, że z wykładni literalnej art. 29 § 1 ustawy wynika, że uwłaszcza się gminy [...] i Związek na określonych nieruchomościach lub ich częściach. Jedynym kryterium uwłaszczenia, na podstawie tego przepisu, jest kryterium "władania" nieruchomościami lub ich częściami w dniu wejścia w życie ustawy, rozumiane jako faktyczne posiadanie przez [...] osoby prawne danej nieruchomości, bez względu na istniejący do niej tytuł własności. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2019 r. odmówił stwierdzenia przejścia nieruchomości spornej na własność Związku. W uzasadnieniu podniesiono, że Związek złożył oświadczenie Zarządu Związku z [...] kwietnia 2019 r. oraz oświadczenie Naczelnego [...] Polski z [...] maja 2019 r., zwane dalej "oświadczeniami". W oświadczeniach podniesiono, że nieruchomość sporna, stanowiąca cmentarz [...], w dniu [...] maja 1997 r. znajdowała się we władaniu Związku, a wspomniane władanie przejawiało się "w postaci okazjonalnego sprzątania i odwiedzania nieruchomości, dbania o posadowione na cmentarzu [...] (nagrobki)". Ponadto wskazano, że Starosta [...] przedstawił kopię pisma Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] września 1983 r., zawierającego informację, że "przedmiotowy cmentarz od 1933 r. jest nieczynny i nikt się nim nie opiekuje, w dużym stopniu jest zdewastowany, ogrodzenie w 50% zniszczone, większość kwater w latach ubiegłych zlikwidowana, teren zarośnięty krzakami i zielskiem". Z kolei Burmistrz Miasta [...] przedstawił informacje, z których wynika, że na nieruchomości spornej nie odbywają się uroczystości związane z kultem religijnym. Nieruchomość sporna pozostaje zamknięta i tylko na wniosek szkół i innych zainteresowanych osób Urząd Miejski w [...] udostępnia ją do zwiedzania. Podkreślono, że z informacji Burmistrza Miasta [...] wynika ponadto, że na dzień [...] maja 1997 r. oraz przed i po tej dacie, Gmina [...] ponosiła i w dalszym ciągu ponosi koszty utrzymania nieruchomości spornej, a Gmina [...] nie posiada żadnej dokumentacji lub informacji dotyczących władania i ponoszenia kosztów utrzymania przez gminy [...] nieruchomości spornej. Wskazano również, że zdaniem Wojewody [...] nie można stwierdzić, że okazjonalne sprzątanie i odwiedzanie nieruchomości spornej stanowiło władanie nieruchomością sporną przez Związek, mając na uwadze, że faktyczne czynności związane z utrzymaniem i sprzątaniem nieruchomości wykonywała Gmina [...]. Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołanie złożył Związek, podnosząc, że oświadczenia stanowią dowód w sprawie. Zdaniem Związku, Wojewoda [...] przed wydaniem zaskarżonej decyzji, mając ewentualne wątpliwości co do treści i prawidłowości oświadczeń, mógł przesłuchać w charakterze świadków osoby składające oświadczenia. W ocenie Związku, informacje przedstawione przez Miasto [...] nie mają znaczenia prawnego w rozpatrywanej sprawie, bowiem nie odnoszą się do dnia [...] maja 1997 r., to jest do dnia określonego w art. 29 ust. 1 ustawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Związku [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy nieruchomości lub ich części, pozostające w dniu wejścia w życie ustawy we władaniu gmin [...], stają się z mocy prawa ich własnością. Literalna wykładnia przedmiotowego przepisu wskazuje, że cywilistyczne wymowa trwałego posiadania jest wprost sprzeczna z władaniem nieruchomości w jednym, konkretnym momencie wskazanym przez ustawę. W omawianym przepisie ustawodawca wprowadził fikcję prawną zgodnie, z którą gmina [...] tylko przez 1 dzień, to jest [...] maja 1997 r., winna władać nieruchomością sporną. Tylko taka "trwałość posiadania" jest potrzebna i wystarczająca do stwierdzenia przejścia prawa własności. W konsekwencji odczytywanie z przedmiotowego przepisu i oczekiwanie od Związku udowodnienia, że władał nieruchomością sporną w dniu [...] lub [...] maja 1997 r. bądź przez inny dłuższy okres, z wyłączeniem innych podmiotów, w sposób widoczny dla otoczenia i w sposób nieprzerwany, jest sprzeczne z art. 29 ust. 1 ustawy. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji argumenty odwołania Związku nie mogą być uwzględnione. Podkreślono, że oświadczenia nie mogą być uznane za jedyne dowody świadczące o władaniu Związku nieruchomością sporną, wynika z nich bowiem, że jednego dnia, to jest [...] maja 1997 r., Związek dokonał okazjonalnego sprzątania i odwiedzania nieruchomości spornej oraz dbania o znajdujące się na nieruchomości spornej [...] (nagrobki). Z konstrukcji oświadczeń wynika, że Związek jednego dnia wielokrotnie sprzątał i odwiedzał nieruchomość sporną, co wydaje się nieprawdopodobne. Wspomniana konstrukcja oświadczeń nie jest jednak zapewne przypadkowa, nie wyklucza bowiem, iż Związek także w inne dni, przed i po dniu [...] maja 1997 r., dokonywał okazjonalnego sprzątania i odwiedzania nieruchomości spornej oraz dbał o znajdujące się na nieruchomości spornej [...] (nagrobki). Wyżej wymieniona konstrukcja oświadczeń wynika być może z okoliczności, że w ocenie Związku władanie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, może być dla potrzeb uwłaszczenia na podstawie ostatnio wymienionego przepisu, władaniem jednodniowym. Jednak i takiego władania nie potwierdzają przytoczone w zaskarżonej decyzji informacje Burmistrza Miasta [...], z których wynika, że nieruchomość sporna jest zamknięta i udostępniania jest za zgodą Urzędu Miejskiego w [...]. Ze wspomnianych informacji można natomiast wywodzić, że w dniach wykonywania na nieruchomości spornej przez Urząd Miasta [...] stosownych czynności - Związek nie władał nieruchomością sporną. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Związek [...] w R.P. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) obrazę prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przesłanką stwierdzenia przejścia własności na wnioskodawcę może być jedynie trwające i powtarzające się w czasie władanie nieruchomością, podczas gdy jedyną podstawą stwierdzenia przejścia prawa własności jest władanie daną nieruchomością w dniu [...] maja 1997r.; 2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj. 75 §1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że oświadczenia pisemne świadków nie mogą być uznane za jedyny dowód w sprawie, a w konsekwencji pominięcie tego dowodu przy ustalaniu stanu faktycznego; 3) art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędną i wybiórczą ocenę informacji przedstawionych przez Burmistrza Miasta [...], a w konsekwencji przyjęcie, że to Gmina [...] sprawowała władztwo nad cmentarzem [...] w dniu [...] maja 1997r. Wskazując na powyższe skarżący Związek wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zwrot od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrzny i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r., wydaną na podstawie art. 29 ust 1 ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...] w Rzeczpospolitej Polskiej, odmawiającą stronie skarżącej stwierdzenia nabycia prawa własności do nieruchomości położonej w [...], na której znajduje się cmentarz. Na wstępie należy odnieść się do zagadnienia tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu. Stosownie do treści art. 29 § 1 ustawy z 20 lutego 1997r., nieruchomości lub ich części pozostające w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu [...] maja 1997 r., we władaniu [...] lub Związku [...] stają się z mocy prawa ich własnością. Stwierdzenie przejścia własności nieruchomości lub ich części, następuje w drodze decyzji właściwego miejscowo wojewody, wydanej na wniosek [...] lub Związku [...]. Zatem literalna treść wskazanego przepisu determinuje ocenę, że nadaje on prawo własności, czyli uwłaszcza gminy [...] i Związek [...] na określonych nieruchomościach lub ich częściach. W komentarzu do ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczpospolitej Polskiej, Andrzej Czohara jednoznacznie wskazuje, że jedyne kryterium uwłaszczenia to kryterium "władania" nieruchomościami lub ich częściami w dniu wejścia w życie ustawy. W sytuacji braku wskazówek w ustawie co do rozumienia pojęcia "władania", nakazuje rozumieć je jako faktyczne posiadanie przez wymienione podmioty danej nieruchomości, bez względu na istniejący do niej tytuł własności. Ustęp 2 art. 29 ustawy z 20 lutego 1997 r., warunkuje natomiast wszczęcie procedury skutkującej uwłaszczeniem danej nieruchomości złożeniem przez zainteresowaną gminę [...] lub Związek [...] odpowiedniego wniosku skierowanego do właściwego miejscowo wojewody, który prowadzi w następstwie złożonego wniosku postępowanie i w konsekwencji wydaje stosowną decyzje. Przedmiotem postępowania zainicjowanego w sprawie niniejszej pozostaje zatem kontrola istnienia lub nieistnienia przesłanki materialnoprawnej wymienionej w ust.1 cyt. przepisu, tj. władania nieruchomością lub jej częścią przez gminę [...] lub Związek [...]. Na wstępie należy podkreślić, że decyzja wojewody o "stwierdzeniu" przejścia prawa własności ma charakter deklaratoryjny. Przejście to następuje bezpośrednio z mocy art. 29 ust. 1 ustawy z 20 lutego 1997 r. stanowiąc jedną z form tzw. pierwotnego nabycia nieruchomości, niezależnie od tego, czy prawo to przysługiwało Skarbowi Państwa. Takie ukształtowanie nabycia prawa wyklucza stosowanie w tym przypadku paremii prawa rzymskiego "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet", dotyczącej przenoszenia prawa na inny podmiot. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że Skarbowi Państwa przysługuje tytuł własności do spornej nieruchomości, która bezspornie stanowi cmentarz [...]. Zgodnie z okólnikiem nr [...] Ministerstwa Administracji Publicznej z [...] lutego 1945 r. o tymczasowym uregulowaniu spraw [...] ludności [...] (Dz. Urzędowy [...] nr [...] z 1945 r.) przedwojenne [...], w związku z wojną utraciły byt i nie zostały odtworzone. Ponadto pismem okólnym Ministerstwo Administracji Publicznej z 10 lutego 1947 r. skierowanym do wojewodów i prezydentów miast wskazało, że "nie przewiduje się w przyszłości tworzenia [...] z zakresem działania, określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z 14 października 1927 r." (Komentarz do ustawy o stosunku państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Polsce., A. Czohara, T. Zieliński str. 185). Cały majątek nieruchomy byłych gmin [...] na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 lit. a dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87), w dniu 1 stycznia 1956 r., stał się własnością Skarbu Państwa, z mocy samego prawa. Skarb Państwa jest zatem właścicielem wszystkich nieruchomości niezależnie od posiadania orzeczenia o ich nabyciu w drodze zasiedzenia lub przemilczenia. Wracając zatem do przedmiotu postępowania zainicjowanego w sprawie niniejszej należy zważyć czy organy w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa dokonały oceny istnienia lub nieistnienia przesłanki materialnoprawnej wymienionej w ust.1 cyt. przepisu, tj. władania nieruchomością lub jej częścią przez [...] lub Związek [...]. Zdaniem Sądu zarzuty skargi w tym zakresie uznać należy za zasadne. Należy zgodzić się ze skarżącym, że Minister oparł rozstrzygnięcie w zasadzie na dwóch pismach Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2019 r. i [...] lipca 2019 r. oraz rachunkach za sprzątanie cmentarza w latach 2005-2018. W aktach sprawy znajduje się również kopia pisma Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] września 1983 r., z którego min. wynika, że przedmiotowy cmentarz jest nieczynny od 1933 r. i nikt się nim nie opiekuje. Jednocześnie Minister odnosząc się do oświadczeń Zarządu Związku Gmin [...] z [...] kwietnia 2019 r. oraz oświadczenia Naczelnego [...] Polski z [...] maja 2019 r., w których wskazano, że [...] maja 1997 r. cmentarz [...] położony w [...] znajdował się we władaniu Związku [...], które przejawiało się w postaci okazjonalnego sprzątania i odwiedzania nieruchomości oraz dbania o posadowione na cmentarzu nagrobki wskazał jedynie, że oświadczenia te nie mogą zostać uznane za jedyne dowody świadczące o władaniu przez Związek przedmiotową nieruchomością [...] maja 1997 r. Sąd zwraca uwagę na niebudzące wątpliwości sformułowanie art. 29 ust.1 ustawy, a w szczególności wskazaną w nim konkretną datę. A skoro tak, to uznać należy za nieuzasadnione oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na dokumentach dotyczących zupełnie innych dat (1983 r., lata 2005-2018), przy jednoczesnym braku w zgromadzonym materiale dowodowym innych, poza ww. oświadczeniami Zarządu Związku i Naczelnego [...] Polski z 2019 r. dokumentów odnoszących się wprost do okoliczności władania nieruchomością w dniu [...] maja 1997 r. Zatem za słuszną uznać należy konkluzję dotyczącą niezupełności zebranego materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, co powoduje, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organy odniosą się przy ocenie ustawowej przesłanki "władania" do specyfiki związanej z jej formą i zwyczajowymi przejawami, w szczególności wobec niespornego w niniejszej sprawie faktu, że na nieruchomości znajduje się cmentarz [...]. Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w treści wyroku.