I SA/Wa 1157/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o aktualizacji opłaty rocznej oddala skargę. ISA/Wa 1157/13 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu wniosku W. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], którym na podstawie art. 79 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oddalony został wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], lokal [...], jest nieuzasadnione – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], którym oddalono wniosek W. K. o uznanie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w W., przy ul. [...] (lokal [...]) jest nieuzasadnione . Odmowa wszczęcia postępowania została uzasadniona argumentacją wskazującą na niedopuszczalność stosowania przez samorządowe kolegia odwoławcze trybów nadzoru pozainstancyjnego w postępowaniu cywilnoprawnym. Organ orzekający wskazał, że wykładnia przepisów art. 78 – 80 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazuje że sprawa związana z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, czy zmianą stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter sprawy cywilnej. Organ zwrócił uwagę, że na gruncie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w drodze wypowiedzenia, na które zgodnie z powołaną ustawą przysługuje odrębny tryb zaskarżenia tj. złożenie wniosku do kolegium, a następnie ewentualnie sprzeciwu do sądu powszechnego, co kasuje orzeczenie kolegium powodując stan taki, jak gdyby orzeczenie nigdy nie zapadło. Organ podkreślił, że w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia tj. odwołań i zażaleń, o czym jednoznacznie stanowi przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyłączenie powyższych uregulowań prawnych jest konsekwencją braku administracyjnoprawnej formy działania organu, tj. decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odpowiednie stosowanie niektórych przepisów k.p.a. nie nadaje sprawie charakteru sprawy administracyjnej. Spór wywołany ustaleniem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej. Organ orzekający podniósł, że powołane przepisy, dotyczące trybu wypowiedzenia i możliwości zakwestionowania opłaty rocznej, wyłączają możliwość wszczęcia postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia nieważności SKO z dnia [...] grudnia 2010 r. [...]. Z brzmienia art. 61 a § 1 kpa wynika, iż organ odmawia wszczęcia postępowania, gdy z uzasadnionych przyczyn, nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Organ orzekający zważywszy na cywilny charakter sprawy, jak również określony w powołanych powyżej przepisach tryb procesowy co do możliwości zakwestionowania wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz czynności podejmowanych w tych zaprawach stanął na stanowisku, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu wniosku W. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ orzekający w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Wykładnia przepisów art. 78 - 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami mających zasadnicze znaczenie dla oceny charakteru prawnego sprawy wskazuje, że w istocie sprawa związana z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu ma charakter sprawy cywilnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że skoro z woli ustawodawcy w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia tj. odwołań i zażaleń, bowiem wypowiedzenie nie jest ani decyzją ani postanowieniem administracyjnym w rozumieniu kpa, to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję stwierdzenia nieważności. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego złożył W. K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał : - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa poprzez nieprawidłowe utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego uznania, że w niniejszej sprawie toczącej się z wniosku o ustalenie niezasadności podwyżki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, zakończonej orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie mają odpowiedniego zastosowania przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji usytuowane w Rozdziale 13 kpa - naruszenie przepisów procedury tj. art. 79 ustęp 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że przepis ten wyłącza zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących nadzwyczajnych środków zaskarżenia - zawartych w dziale "Postępowanie" rozdział 13 "uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" w sprawach o ustalenie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste w stosunku do ostatecznych orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wnosił o wnoszę o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. utrzymującego w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skargę wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy oddalić, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie naruszył przepisów prawa. Procedura rozstrzygania sporów o ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter dwustopniowy. W pierwszej kolejności sprawy te zostały przez ustawodawcę przekazane do rozstrzygania przez samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swoje prawo realizuje przez zgłoszenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Istota sprawy uregulowanej w art. 78 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn zm), sprowadza się do zamknięcia sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że spór o aktualizację opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc nawet wtedy, gdy sprzeciw był złożony tylko co do części orzeczenia (art. 80 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). W takim wypadku sąd powszechny nie kontroluje orzeczenia kolegium, lecz rozpoznaje sprawę od początku, tak jakby nie było wcześniejszego rozstrzygnięcia. Prawomocne orzeczenie kolegium albo ugoda zawarta przed nim mają moc prawną na równi z wyrokiem sądu powszechnego lub ugodą zawartą przed takim sądem i podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej (art. 79 ust. 9 powołanej ustawy). W świetle przedstawionych wyżej przepisów dotyczących rozstrzygania przez kolegia sporów o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, a więc w istocie sporów majątkowych o charakterze cywilnym, organ orzekający w sprawie zasadnie przyjął, że postępowanie dotyczące sporu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, do której mają zastosowania tryby nadzwyczajne umożliwiające wzruszenie decyzji administracyjnej. Skoro samorządowe kolegium odwoławcze rozstrzyga sprawę cywilną, to akt kończący takie postępowanie nie może być decyzją administracyjną. Wprawdzie w sprawach w tych mogą być w ograniczonym zakresie stosowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe stanowisko nie oznacza braku jakiejkolwiek możliwości wzruszenia prawomocnego orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty. Może ono bowiem utracić moc w wyniku zażądania od właściwego organu przez użytkownika wieczystego, na podstawie art. 81 ust. 1 powołanej ustawy, dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie podjął aktualizacji opłaty. W razie odmowy użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy, skierować sprawę do kolegium. Przepisy art. 79 i art. 80 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.