I SA/Wa 1157/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi W. G. i M. W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 marca 2023 r. nr 189/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Postanowieniem z 6 października 2021r. nr 490/SD/2021 Prezydent m.st. Warszawy (dalej jako organ I instancji/prezydent) zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) postępowanie w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], [...] w [...] ozn. hip. nr [...], do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu bądź aktu poświadczenia dziedziczenia, stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym W. Z. i A. B.. Postanowieniem nr 189/2023 z 16 marca 2023r. Wojewoda Mazowiecki (dalej też jako organ II instancji/wojewoda) utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wojewoda wskazał, że postępowanie o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość prowadzone jest na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako ugn) i z uwagi na szczególny charakter powyższego przepisu, stanowiącego wyjątek w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania, prawo do odszkodowania ma charakter wspólny dla wszystkich współwłaścicieli przeddekretowej nieruchomości i ich następców prawnych. W ocenie organu II instancji oznacza to, że w postępowaniu uczestniczą wszyscy uprawnieni, także ci którzy nie domagają się odszkodowania, a zatem wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wymaga ustalenia następców prawnych zmarłego W. Z.. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. i W. G. (dalej jako skarżący) zarzucili wojewodzie naruszenie: 1. art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn przez bezzasadne utrzymanie Postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy zawieszającego postępowanie do czasu przedłożenia przez strony prawomocnego postanowienia sądu stwierdzającego nabycie praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłych A. W. W. Z. jak również ustalenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania, podczas gdy, odszkodowanie przyznawane na podstawie art. 215 ust. 2 ugn. stanowi świadczenie podzielne, a w związku z tym istnieje możliwość przyznania odszkodowania ustalonym następcom prawnym na podstawie art. 104 § 2 kpa za czym przemawia zasada szybkości postępowania; 2. art. 8 § 2 kpa przez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy wobec odstąpienia od utartej praktyki, zgodnie z którą w przypadku braku możliwości ustalenia wszystkich stron postępowanie odszkodowawcze może być prowadzone w odniesieniu jedynie do następców prawnych, którzy złożyli wniosek z uwagi na podzielny charakter, podczas gdy, Wojewoda Mazowiecki utrzymując w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy które zawiesiło postępowanie, postąpił w sposób sprzeczny z utartą praktyką, która wskazuje na podzielność świadczeń odszkodowawczych zgodnie z pkt. II ppkt. 6 zarządzenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. ([...]); 3. art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 209 k.c. w zw. z art. 196 § 1 k.c. w zw. z art. 363 § 1 k.c. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż istnieje konieczność uczestniczenia w postępowaniu o odszkodowania wszystkich następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości, podczas gdy, skarżący we własnym imieniu mogą domagać się odszkodowania, gdyż roszczenie odszkodowawcze wynikające z art. 215 ust. 2 ugn jest świadczeniem podzielnym, a zatem nieuzasadnione jest i sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony własności wynikającą z art. 21 Konstytucji RP oraz zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz naturą świadczeń podzielnych jest zawieszenie postępowania odszkodowawczego celem ustalenia następstwa prawnego wszystkich dawnych współwłaścicieli nieruchomości; 4. naruszenie art. 30 § 5 kpa przez brak zwrócenia się do Sądu na o ustanowienie kuratora dla spadku nieobjętego, co było obligatoryjne w świetle art. 30 § 5 kpa; 5. art. 100 § 1 kpa w zw, z art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez zawieszenie postępowania w sytuacji w której Prezydent m.st. Warszawa zawieszając postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie wystąpił równocześnie do Organu lub Sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego oraz nie wezwał strony do wystąpienie o to w oznaczonym terminie, co jest obligatoryjnym obowiązkiem w sytuacji zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W przypadku nie uwzględnia przez Sąd powyższych zarzutów skarżący zaskarżonemu postanowieniu Wojewody Mazowieckiego zarzucili dodatkowo naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 6. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 6 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy podczas gdy Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa powinien uchylić postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy w części jakiej zawieszenie postępowania dotyczy złożenia przez strony prawomocnego postanowienia właściwego sądu stwierdzającego nabycia praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej A. W., jak również ustalenia wszystkich stron postępowania. Skarżący wnieśli o uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy w całości oraz umorzenie postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania do czasu przedłożenia przez strony prawomocnego postanowienia właściwego sądu stwierdzającego nabycie praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłych A. W. i W. Z., jak również ustalenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania; względnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ppsa uchylenie przez Sąd postanowienia Wojewody Mazowieckiego w całości oraz przekazanie sprawy Wojewodzie Mazowieckiemu do ponownego rozpoznania; a także zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym niniejszą skargą w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądami administracyjnymi, według norm przypisanych prawem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie obejmuje oceny w kwestii ewentualnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Podstawę prawną zawieszenia postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jako zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie organy wskazały konieczność ustalenia następców prawnych po zmarłym następcy współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości W. Z.. Postępowanie o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość prowadzone jest na podstawie art. 215 ugn. Zgodnie z powyższym przepisem, uprawnionymi do odszkodowania realizowanego na podstawie przepisów ugn są byli właściciele (ich następcy prawni) którzy utracili: gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz właściciele (ich następcy prawni) domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Z regulacji tej wynika więc, że odszkodowanie mogło być przyznane za: a. dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., b. działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Odszkodowanie ustala się, stosując odpowiednio przepisy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, co znaczy, że stosuje się zarówno przepisy materialnoprawne, mające wpływ na jego wysokość, jak i przepisy proceduralne, określające tryb jego ustalania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, jak trafnie wskazał organ II instancji, że art. 215 ugn ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Jest on zatem wyłączną podstawą ustalenia przesłanek przyznania odszkodowania, a jego szczególny charakter nakazuje ścisłą wykładnię. Przepis ten przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w nim przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 21 maja 2004 r., sygn. akt I SA 2187/02 i z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1041/07). Analiza art. 215 ugn prowadzi do wniosku, że przepis ten zawiera w sobie dwa niezależne elementy: pierwszy to określenie przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania, drugi element to kwestia ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki materialne warunkujące jego ustalenie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 215 ugn nie zawsze kończy się ustaleniem odszkodowania, w sytuacji bowiem nieziszczenia się przesłanek określonych w art. 215 ugn kończy się wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania. Zatem występowanie w jednym postępowaniu dwóch etapów postępowania (merytorycznego i ściśle odszkodowawczego) powoduje, że jeden etap jest nierozerwalnie związany z drugim, i determinuje dla całego postępowania krąg osób, które powinny brać w nim udział. W sytuacji zatem złożenia wniosku o odszkodowanie przez jednego ze spadkobierców, w tym postępowaniu powinni brać udział również pozostali spadkobiercy, bo prawo to wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei ze wspólności praw spadkowych po dawnych współwłaścicielach. Wprawdzie odszkodowanie w trybie art. 215 ugn jest przyznawane na wniosek uprawnionego podmiotu, więc gdy ten nie złoży takiego wniosku, to odszkodowanie nie zostanie na jego rzecz ustalone. Jednak musi mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu, aby mieć wpływ na wynik postępowania w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Co prawda przesłanki do odszkodowania mogą być różne dla poszczególnych spadkobierców, jednak najczęściej będą oparte na wspólnej podstawie faktycznej. To wszystko przesądza o konieczności zapewnienia udziału w postępowaniu wszczętym przez część spadkobierców także pozostałym spadkobiercom, przy czym bez znaczenia jest, że postępowanie to nie dotyczy ich żądania ustalenia odszkodowania. Nie można też nie zauważać potrzeby uniknięcia rozbieżności w ocenie przyszłych żądań odszkodowawczych tych ostatnich osób. Gdyby bowiem przyjąć odmienne stanowisko, w każdym następnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ugn na wniosek kolejnego współwłaściciela nieruchomości [...] (lub jego następcy) wystąpiłaby konieczność badania przesłanek określonych w tym artykule w stosunku do tej samej nieruchomości, co stałoby w sprzeczności z określoną w art. 110 kpa zasadą związania organu wydaną decyzją. . W świetle przedstawionych rozważań, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że w udział w postępowaniu należy zapewnić także następcom prawnym W. Z.. Ponieważ organy administracji publicznej nie mają możliwości samodzielnego ustalenia spadkobierców osób zmarłych, a dowodem następstwa prawnego może być jedynie postanowienie sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie aktu dziedziczenia – to zasadnie organ zawiesił postępowanie do czasu ich przedłożenia. Zgodnie bowiem z art. 1025 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 1360) domniemanie, że dana osoba jest spadkobiercą wynika jedynie albo z treści postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo z notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Tylko na podstawie takich dokumentów może zatem zostać wykazane następstwo prawne po ww spadkodawcy. Jednocześnie organ administracji publicznej nie jest uprawniony do tego, aby samodzielnie zainicjować przed sądem powszechnym postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku bądź wystąpić w imieniu strony o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia. Z tych względów w ocenie Sądu zasadne było zawieszenie postępowania do czasu przedłożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po określonej przez organ osobie a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko skarżących, że świadczenie pieniężne (w tym odszkodowanie) ma charakter podzielny, jak jednak wskazano powyżej, postępowanie prowadzone na podstawie art. 215 ugn ma charakter wyjątkowy w stosunku do innych postępowań odszkodowawczych, gdyż poza elementem stricte odszkodowawczym w postępowaniu tym następuje także ustalenie przesłanek materialnoprawnych, warunkujących ustalenie odszkodowania, zaś prawo do ustalenia wskazanych przesłanek ma charakter wspólny dla wszystkich współwłaścicieli i ich następców prawnych. W sprawie nie doszło więc do naruszenia art. art. 97 § 1 pkt 4 kpa ani art. 215 ust. 2 ugn, jak również pozostałych przywołanych w skardze przepisów. W okolicznościach sprawy nie było też podstaw do wystąpienia przez organy administracji o ustanowienie kuratora dla spadku nieobjętego, bo nie mamy z nim do czynienia w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, nie doszło zatem do naruszenia art. 30 § 5 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.