I SA/Wa 1158/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz skarżącego A. S. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymał w mocy decyzję nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 1994 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. "[...]" hip. [...]. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika następujący stan faktyczny sprawy: Nieruchomość [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 stanowiła własność E. S. i została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). E. S. w dniu [...] maja 1949 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] maja 1971 r. E. S. zmarła, a spadek po niej nabył w całości syn A. S., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] grudnia 1978 r. sygn. akt [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 1994 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. [...] stwierdzając w uzasadnieniu, że na podstawie decyzji Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lipca 1977 r. nr [...], zgodnie z decyzją lokalizacyjną [...] o realizacji montowni [...], grunt przedmiotowej nieruchomości został przekazany w użytkowanie [...] Zakładom [...] w dniu [...] lipca 1977 r. Ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego, należało orzec o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego. Od decyzji powyższej nie wniesiono odwołania i w dniu [...] lutego 1994 r. decyzja stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...] maja 2001 r. A. S. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że stosownie do art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jedyną przesłanką odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy była niemożność pogodzenia korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowy, czego organ wydając decyzję odmowną nie wziął pod uwagę. Zdaniem wnioskodawcy, użytkowanie przez właściciela gruntu przy ul. [...] dało się pogodzić z wymogami art. 7 ust. 2 dekretu. Decyzja została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wskazując w uzasadnieniu, że odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego nastąpiła wprawdzie bez powołania się na plan obowiązujący w dacie wydania decyzji, jednak uzasadniona była tym, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania nadzorczego ustalono, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady miasta W. z dnia [...] września 1992 r. ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] października 1992 r. Z planu wynika, że teren położony przy ul. [...] róg [...] znajdował się częściowo w liniach rozgraniczających układu komunikacyjnego (ul. [...]) w strefie techniczno-produkcyjnej [...]. Na w/w obszarze preferowane było utrzymanie i lokalizowanie: funkcji technicznych II i III stopnia obsługi i funkcji produkcyjnych. Dopuszczone było utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji, których usytuowanie nie może ograniczać funkcjonowania obiektów preferowanych. Obszar ten wykluczał natomiast utrzymywanie i lokalizowanie: przedsięwzięć związanych z gruntową uprawą warzyw, zbóż i owoców, nowych zespołów mieszkaniowych, innych funkcji chronionych (zdrowia i oświaty) niezwiązanych z funkcją podstawową, wszelkich obiektów, których uciążliwość i szkodliwość dla środowiska wykroczyłyby poza granice obszaru. Zatem, mimo iż kwestionowana decyzja nie wskazywała dokładnego oznaczenia planu, na podstawie którego nastąpiła odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego, to w świetle powyższych ustaleń, zdaniem organu nadzoru, należało uznać, że nie stanowi to rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skoro obiektywnie istniała przesłanka w postaci zrealizowanego już – pod montownię [...] – planu zagospodarowania przestrzennego. Na skutek odwołania wniesionego przez A. S. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. uchylił, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie wymaga przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie niejednoznacznych informacji w kwestii przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim w piśmie Wydziału Architektury Urzędu Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. informującym o treści planu znalazła się informacja, że przeznaczenie nieruchomości przy ul. [...] ustalono bez dokładnego oznaczenia granic działki. Ponadto nie wyjaśniono, czy przeznaczenie nieruchomości pozwalające na "utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji, których usytuowanie nie może ograniczać funkcjonowania obiektów preferowanych", rzeczywiście wykluczało możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2004 r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 1994 r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż – jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów i dokonanych ustaleń (pismo Urzędu miasta W. Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru Delegatury Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.) - przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie niewydzieloną część działki ewid. nr [...] z obrębu [...] opisanej w KW nr [...] oraz część działki ewid. nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], znajdującej się w granicach ulicy [...]. Granice dawnej nieruchomości hipotecznej zostały oznaczone orientacyjnie na znajdującej się w aktach odbitce z mapy zarejestrowanej pod nr [...]. Według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonego uchwałą nr [....] Rady miasta W. z dnia [...] września 1992 r., obowiązującego w dniu wydania kontrolowanej decyzji, przedmiotowy teren znajdował się częściowo w liniach rozgraniczających układu komunikacyjnego (ul. [...]) w strefie techniczno-produkcyjnej [...]. Na w/w obszarze preferowane było utrzymanie i lokalizowanie: funkcji technicznych II i III stopnia obsługi i funkcji produkcyjnych. Dopuszczone było utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji, których usytuowanie nie może ograniczać funkcjonowania obiektów preferowanych. Obszar ten wykluczał natomiast utrzymywanie i lokalizowanie: przedsięwzięć związanych z gruntową uprawą warzyw, zbóż i owoców, nowych zespołów mieszkaniowych, innych funkcji chronionych (zdrowia i oświaty) niezwiązanych z funkcją podstawową, wszelkich obiektów, których uciążliwość i szkodliwość dla środowiska wykroczyłyby poza granice obszaru. Przedmiotowy teren został przeznaczony zgodnie z w/w planem na cele komunikacyjne – ulicę [....] (część działki ewid. nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]) oraz cele techniczno-produkcyjne (część działki ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 ) pod montownię [...] stosownie do decyzji lokalizacyjnej nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Zakłady [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] oraz własności znajdujących się na tym gruncie budynków. Decyzją tą została objęta część nieruchomości hipotecznej "[...]" hip. [...]. Wobec tego, że przedmiotowy grunt został wykorzystany na cele zgodne z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego, korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z tym planem. W odwołaniu od decyzji A. S. wniósł o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji bądź uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...]. Skarżący wskazał na niewyjaśnienie całości sprawy i nieodniesienie się przez organ pierwszej instancji do zarzutów podnoszonych w toku postępowania. W pierwszej kolejności skarżący wskazał na fakt pozostawienia wniosku E. S. bez rozpoznania przez 48 lat, co nie daje się pogodzić z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego i generalnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego. Na skutek tej przewlekłości wniosek podlegał rozpatrzeniu w czasie, gdy obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego z 1992 roku. Przy ocenie decyzji z [...] lutego 1992 r. nie wyjaśniono przeznaczenia nieruchomości co do całego jej obszaru, tj. [...] m2. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał na treść planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. z 1992 r. i stwierdził, że przedmiotowy grunt znajdował się częściowo w liniach rozgraniczających układu komunikacyjnego w strefie techniczno-produkcyjnej [...]. Grunt został wykorzystany zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego na cele techniczno-produkcyjne pod montownię [...] (cz. dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2) , a więc korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu obowiązującego w 1994 r. Z tych względów zasadnie organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury A. S. zarzucił rażące naruszenie art. 140 w związku z art. 107 § 3 i art. 7 oraz 8 kpa przez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a także art. 7 i 77 kpa przez nieustalenie w sposób pełny stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie skarżący podniósł, że nie wyjaśniono, czy w istocie cały przedmiotowy grunt został wykorzystany zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego pod montownię [...]. Nie rozważono także, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z tym planem. Nie ustalono, czy na gruncie znajdowały się jakiekolwiek budynki, a w związku z tym, czy decyzja z dnia [...] lipca 1992 r. Wojewody [...] stwierdzająca nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Zakłady [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu, była zgodna z prawem. W ocenie skarżącego, sam fakt nierozpoznania wniosku byłej właścicielki przez 48 lat rażąco narusza prawo i zaprzecza zasadzie praworządności, o której mowa w art. 6 kpa. Nadto strona nie została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami przeprowadzonego postępowania i wypowiedzenia się na ich temat, wskutek czego naruszono prawo strony określone w art. 10 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż nie znajduje uzasadnienia w świetle akt sprawy zarzut dotyczący naruszenia prawa strony do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym, gdyż o tym postępowaniu skarżący dowiedział się z treści pisma Wojewody [...] przekazującego odwołanie organowi drugiej instancji. Niezasadny jest także – zdaniem organu – zarzut nieodniesienia się do zarzutów odwołania, natomiast naruszenie terminów załatwienia sprawy rodziło uprawnienie strony do występowania ze stosownymi środkami prawnymi przewidzianymi w przepisach o postępowaniu administracyjnym (art. 70 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a obecnie art. 37 kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, przy czym rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, choć z innych przyczyn, niż w niej podane. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) była decyzja z dnia [...] lutego 1994r. Kierownika Urzędu Rejonowego w W. odmawiająca przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], na wniosek złożony przez właścicielkę hipoteczną w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Należy przede wszystkim podkreślić, że w zakresie tej oceny nie mieści się okoliczność - nagannej skądinąd - zwłoki w rozpoznaniu wniosku dekretowego. Jak słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, zwłoka w załatwianiu sprawy administracyjnej mogła być przedmiotem odrębnych środków przysługujących stronie, a przewidzianych w przepisach o postępowaniu administracyjnym. Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa, zaznaczyć należy, że miałby on znaczenie wówczas, gdyby strona wykazała, że wskutek niepoinformowania o możliwości zapoznania się z aktami przeprowadzonego postępowania i wypowiedzenia się na ich temat, doznała istotnego ograniczenia bądź została pozbawiona możliwości zgłoszenia istotnego dla sprawy dowodu, albo wniesienia środka zaskarżenia. O takich skutkach jednak skarga nie wspomina. Dokonując natomiast kontroli przeprowadzonego postępowania nadzorczego należy uznać, że jest ono dotknięte istotną wadą, co rzutowało na wydaną w jego wyniku decyzję ostateczną. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może rozpoznawać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. O rozstrzygnięciu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza bowiem wyłącznie istnienie bądź nieistnienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Na kwestię tę zwracano uwagę w orzecznictwie sądowym – np. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7.03.1996 r. sygn. akt III ARN 70/95 (OSNAPiUS 1996/18/258), a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.08.2000 r. sygn. akt I SA 1110/99 niepublik.). Powyższej zasadzie uchybiły organy rozpoznające wniosek A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, bowiem w postępowaniu nadzorczym dokonano ustaleń, których zabrakło w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. do wydania decyzji w przedmiocie wniosku dotychczasowego właściciela niezbędne było ustalenie przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym w dacie wydania decyzji planie zagospodarowania przestrzennego (uprzednio – planie zabudowania), a następnie ocena, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela daje się pogodzić z jego przeznaczeniem wynikającym z treści planu. Wynik tych ustaleń oraz uzasadnienie dokonanej oceny winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej przez organ decyzji. W decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego ani nie wskazano na ustalenia obowiązującego w tym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, ani też nie zawarto jakichkolwiek rozważań co do możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez następcę prawnego dotychczasowej właścicielki z przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Ustaleń w powyższym zakresie dokonał dopiero organ nadzoru, który prowadził postępowanie wyjaśniające co do określenia położenia przedmiotowego gruntu w terenie oraz ustalił, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego był plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady miasta W. z dnia [...] września 1992 r. Wynik tych ustaleń znalazł wyraz w ocenie, iż przedmiotowy grunt został już wykorzystany na cele zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z tym planem. Ocena ta jest błędna. Okoliczność, iż część przedmiotowego gruntu (bliżej nieokreślona) została wykorzystana pod montownię [...], a więc zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego (cele techniczno-produkcyjne) nie oznacza, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu. O tym, czy zachodzi przesłanka określona w art. 7 ust. 2 dekretu, nie decyduje bowiem okoliczność, że grunt został rozdysponowany, zgodnie z jego przeznaczeniem w planie miejscowym, przed rozpoznaniem wniosku dotychczasowego właściciela, lecz nie budzące wątpliwości ustalenie, czy treść planu wykluczała możliwość korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela lub jego następcę prawnego. Jest poza wszelką wątpliwością, że złożony w przewidzianym terminie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej miał pierwszeństwo przed rozporządzeniem gruntem pod jakimkolwiek tytułem prawnym. Ponadto zgodzić się należy ze skarżącym, że ustalenia dokonane przez organ nadzoru wykazują istotne braki. Nie wyjaśniono, czy cały obszar przedmiotowego gruntu był objęty ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego podanymi w piśmie Naczelnego Architekta miasta W. z dnia [...] marca 2003 r. Nie określono też jednoznacznie granic przedmiotowego terenu, o czym mowa w powołanym piśmie Już wcześniej Wydział Architektury Urzędu Gminy W. (pismo z dnia [...] sierpnia 2002 r.) informował, że przeznaczenie nieruchomości przy ul. [...] ustalono bez dokładnego oznaczenia granic działki. Nie rozważono także, pomimo iż zwracał na to uwagę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., czy przeznaczenie nieruchomości pozwalające na "utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji, których usytuowanie nie może ograniczać funkcjonowania obiektów preferowanych", rzeczywiście wykluczało możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim jednak w niniejszej sprawie doszło do naruszenia podstawowej zasady postępowania nadzorczego, w myśl której organ nadzoru rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji (art. 158 § 1 kpa) albo co do jej niezgodności z prawem (art. 158 § 1 kpa) i nie jest władny rozstrzygać o kwestiach dotyczących istoty sprawy "uzupełniając" w ten sposób braki kontrolowanej decyzji. Skutkowało to koniecznością uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.