I SA/Wa 1158/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie [...] z dnia 12 marca 2024 r. nr KOC/6145/Go/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 12 marca 2024 r., nr KOC/6145/Go/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia B. W. na postanowienie Prezydenta [..] z 31 sierpnia 2023 r., nr 432/SD/2023 w przedmiocie zawieszenia postepowania, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postanowieniem z 31 sierpnia 2023 r. Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na podstawie wniosku z 19 lipca 1948 r., złożonego przez H. W. i W. W. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy dawnej ul. [...][...] - do czasu ustalenia następców prawnych po M. W., A. W., G. A., W. J., A. K., E. W., W. W., S. W., L. R., B. R. oraz C. S. Prezydent stwierdził, że przymiot strony w sprawach zwrotowych dotyczących nieruchomości objętych działaniem dekretu warszawskiego mają właściciele lub ich następcy prawni, a także obecni właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości. Zażalenie na postanowienie Prezydenta złożyła B. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę powołało orzeczenia sądów administracyjnych i wskazało, że z orzecznictwa wynika, iż stronami postępowań prowadzonych na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 nr 50, poz. 279), zarówno w trybie zwykłym, jak i nadzorczym są spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości oraz inne osoby posiadające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Organ wyjaśnił, że powyższe wynika z faktu, że właściciele lokali są właścicielami części wspólnych budynku oraz współwłaścicielami gruntu. Osoby wymienione w postanowieniu Prezydenta posiadały tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, jako właściciele lokali wraz z udziałem w gruncie. Kolegium wskazało na znajdujące się w aktach sprawy odpisy skrócone aktów zgonu. W ocenie Kolegium konieczne jest ustalenie spadkobierców stron postępowania, co uzasadnia zawieszenie postępowania. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 12 marca 2024 r. złożyła B. W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie: a) art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy i nierozpoznaniu zarzutów postawionych przez skarżącą oraz błędnym ustaleniu stanu faktycznego; b) art. 8 kpa, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zasad rozstrzygania spraw w sposób pogłębiający zaufanie uczestników postepowania do władzy publicznej; c) art. 107 § 3 kpa, poprzez zaniechanie ustosunkowania się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów skarżącej, tj. do - zarzutu zaniechania podjęcia przez organ I instancji ustalenia spadkobierców zmarłych stron postępowania, choć na podstawie danych znajdujących się w aktach postępowania możliwe było ustalenie kręgu spadkobierców kilku spośród osób wymienionych w petitum postanowienia z 31 sierpnia 2023 r., a w przypadku pozostałych istniała i istnieje możliwość zwrócenia się do określonych osób o podanie informacji o kręgu spadkobierców, - naruszenia art. 30 § 5 kpa, poprzez jego niezastosowanie i niewystąpienie przez organ I instancji do sądu o wyznaczenie kuratora po zmarłych osobach, wskazanych jako uczestnicy postępowania, a w konsekwencji nieprawidłowego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zawieszenie postępowania nastąpiło w sprawie prowadzonej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" o którym mowa w cytowanym przepisie, zwanego także zagadnieniem prejudycjalnym, należy rozumieć zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. Jednocześnie stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenia sprawy administracyjnej i wydania decyzji. Takim zagadnieniem jest ustalenie we właściwej procedurze następców prawnych osób, które powinny brać udział w postępowaniu, jednakże w nim udziału nie brały, gdyż w toku ustalania przez organ wszystkich stron postepowania powziął on wiadomość, że osoby te nie żyją. Podkreślić należy, że podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich osób, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a następnie zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa). Organ ma obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Już tylko z tych przyczyn organ nie powinien kontynuować postępowania i wydawać decyzji, jeżeli nie znany jest pełen krąg osób posiadających interes prawny w rozpatrywanej sprawie. Jak wyżej zaznaczono zawieszone postępowanie dotyczyło rozpoznania, na podstawie dekretu warszawskiego wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej). Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu stronami tego postępowania są byli właściciele przedmiotowego gruntu lub ich następcy prawni oraz Skarb Państwa (ewentualnie Gmina). Stronami tego postępowania są także wszystkie osoby, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, tj. jak w niniejszej sprawie właściciele lokali, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do gruntu. Następstwo prawne powinno być wykazane stosownym dokumentem, czyli postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Wykazanie spadkobrania po byłym właścicielu wyodrębnionego lokalu, który ma tytuł prawnorzeczowy do gruntu, jest zagadnieniem prejudycjalnym. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba ma interes prawny w rozumieniu art. 7 dekretu w zw. z art. 28 kpa do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony. Podnieść należy, że kwestia, czy właściciele wyodrębnionych lokali, którym przysługuje jednocześnie tytuł prawnorzeczowy do gruntu są stronami postępowania była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych (wyroki NSA z: 24 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 264/08; 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06; 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 798/10; 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 508/14; 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1691/14; 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 440/22). W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że osobom takim przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym, tzw. orzeczenia dekretowego. Utrwalony jest zatem pogląd, że właściciel lokalu mieszkalnego i jednocześnie współwłaściciel lub współużytkownik wieczysty gruntu do dawnej nieruchomości [...] ma interes prawny w postępowaniu dekretowym dotyczącym tego gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 264/08 uznał, że obowiązujące prawo na podstawie art. 140 § 1 k.c. w równym stopniu chroni zarówno interesy dawnych właścicieli nieruchomości [...] , dochodzących w postępowaniu administracyjnym roszczeń dekretowych, jak i osób, które w późniejszym czasie nabyły od Skarbu Państwa własność nieruchomości. Pozbawienie legitymacji prawnej właścicieli samodzielnych lokali, oprócz naruszenia norm prawa materialnego, godziłoby również w konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasadę ochrony własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie organ I instancji rozpatruje wniosek dekretowy złożony przez przeddekretowego właściciela, poprzednika prawnego skarżących. Udział w tym postępowaniu poza spadkobiercami przeddekretowego właściciela powinni zatem brać właściciele (lub ich następcy prawni) wyodrębnionych lokali. Jak wynika z załączonych aktów zgonów właściciele lokali w budynku posadowionym na działce nr [...], którym przysługiwał w ułamkowej części tytuł prawnorzeczowy do gruntu (Kw.[...]) zmarli: M. W. w 2010 r. (lok. 2), A. W. w 2019 r. (lok. 2), G. A. w 2023 r. (lok. 43), W. J. w 1988 r. (lok. 27), A. K. w 2003 r. (lok. 30), E. W. w 1998 r. (lok. 82), W. W. w 1989 r. (lok.41), S. W. w 1993 r. (lok. 41), L. R. w 2006 r. (lok. 45) B. R. w 2002 r. (lok 45), C. S. w 2019 r. (lok.19). Aby postępowanie mogło dalej się toczyć, konieczne jest ustalenie ich spadkobierców. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1353/13 spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, dlatego organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania tego faktu. Nie może bowiem pominąć, że z art. 1025 § 2 k.c. wynika domniemanie prawne, iż osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Następstwo prawne ze spadkobrania nie może zatem stanowić przedmiotu oświadczenia, ponieważ na skutki prawne z tego wynikające może powoływać się jedynie osoba, za którą przemawia ww. domniemanie prawne, określone w art. 1025 § 2 k.c. Sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 kpc). Ponadto zgodnie z art. 95j ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U z 2024 r., poz. 1001) zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia ma skutki prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Tymczasem na dzień wydania kwestionowanego postanowienia spadkobiercy nie byli znani. Dlatego też zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca rozpoznanie sprawy. Niewątpliwie zawieszenie postępowania dekretowego do czasu wskazania spadkobierców zmarłych właścicieli lokali stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W świetle powyższych okoliczności chybiony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia tego przepisu. Organ nie może następstwa prawnego sam ustalić. Organ nie ma legitymacji czynnej do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Legitymowanym do złożenia takiego wniosku jest każdy, kto ma interes prawny w ustaleniu prawidłowego następstwa po spadkodawcy. Chybiony jest więc zarzut dotyczący naruszenia art. 7 kpa, 8 kpa i art.77 kpa polegający na zaniechaniu przez organy ustalenia spadkobierców. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organy art. 30 § 5 kpa. Nie można bowiem obecnie skutecznie domagać się ustanowienia kuratora (kuratorów) spadku nieobjętego, bowiem z akt sprawy nie wynika, że spadek po zmarłych jest nieobjęty. Podkreślenia wymaga, że art. 30 § 5 kpa upoważnia organ prowadzący postępowanie do wystąpienia do sądu powszechnego o wyznaczenie kuratora spadku w sprawach dotyczących spadków nieobjętych. Poza tym przepis art. 30 § 5 kpa dotyczy sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny z uwagi na ich interes prawny. Rozwiązanie przyjęte w art. 30 § 5 kpa umożliwia kontynuowanie postępowania w razie śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. Nie chodzi w tym przypadku o problem wezwania następców prawnych zmarłej strony do udziału w postępowaniu, lecz o sytuację, w której zamiast następcy prawnego działa następca procesowy w związku z istnieniem, tzw. spadku nieobjętego, gdy za strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publiczne (wyrok NSA z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1890/22). Z akt sprawy nie wynika, że spadki są nieobjęte. Odnośnie do zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 107 § 3 kpa wskazać należy, że stan faktyczny i prawny sprawy został przez organy orzekające ustalony i wyjaśniony w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. Uzasadnienie spełnia podstawowe wymogi wskazane w art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa.