I SA/Wa 1159/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o podział nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. S., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. zawieszające z urzędu, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, nie dłużej niż na okres 6 miesięcy, postępowanie administracyjne o podział nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] obręb [...], stanowiącej własność A. S. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 23 lutego 2011 r. A. S. wystąpił o podział przedmiotowej nieruchomości w celu sprzedaży części nieruchomości. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. (sprostowanym postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r.) zawiesił z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, nie dłużej niż na okres 6 miesięcy. Organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa działka była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, który z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił ważność, zgodnie z art. 87 § 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym. W dniu [...] lutego 2010 r. Rada Miasta S. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "[....]". Powyższa uchwała obejmuje teren działki objętej przedmiotowym wnioskiem. W związku z tym organ powołał treść art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, jeżeli gmina ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego przed złożeniem wniosku o podział nieruchomości, postępowanie w sprawie podziału zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu, nie dłużej niż na okres 6 miesięcy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. S. złożył zażalenie uzupełnione pismem z dnia 28 marca 2011 r., w którym wniósł o uchylenie wydanego postanowienia i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Postanowieniu zarzucił obrazę przepisu art. 94 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną interpretację odnośnie określenia okresu zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie najdłuższego możliwego okresu tego zawieszenia bez uwzględnienia słusznego interesu właściciela i podanych przez niego powodów złożenia wniosku oraz obrazę art. 124 kpa poprzez niewskazanie, na jaki konkretny okres nastąpiło zawieszenie postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podniósł także, że w postanowieniu błędnie wskazano datę złożenia przez niego wniosku o podział nieruchomości. Błędna data złożenia wniosku została sprostowana postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Po rozpatrzeniu zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zasady podziału nieruchomości zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Organ odwoławczy przywołał treść art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Rada Miasta S. uchwałą z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "[...]". Ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika nr [...] do tej uchwały wynika, że działka nr [...], będąca przedmiotem wniosku strony, położona jest w terenie objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. i nie podlega wyłączeniu z tego projektu. Uchwała ta została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta S. w dniu [...] marca 2010 r. i zmodyfikowana w dniu [...] marca 2010 r. W ocenie organu II instancji powyższe wskazuje, że zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 94 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, tj. gmina przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. przed złożeniem wniosku strony z dnia 23 lutego 2011 r. o podział nieruchomości, o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ogłoszono w sposób wskazany w art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a działka nr [...], będąca przedmiotem postępowania znajduje się w terenie objętym projektem planu, do którego sporządzenia przystąpiono. Tym samym Kolegium podniosło, że postanowienie organu I instancji zostało wydane zgodnie z prawem, natomiast zarzuty zażalenia są nieuzasadnione. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 94 ust. 2 ma charakter obligatoryjny, co skutkuje obowiązkiem zawieszenia postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności o jakich w nim mowa. W przedmiotowej sprawie okoliczności te wystąpiły. Z powołanego przepisu wynika jednoznaczny termin zawieszenia postępowania, gdyż postępowanie zawiesza się do czasu uchwalenia miejscowego planu miejscowego, nie dłużej niż na okres 6 miesięcy. Taki też termin został wskazany w orzeczeniu I instancji. Zatem uregulowanie prawne tej kwestii uniemożliwia wskazanie żądanej przez stronę konkretnej daty tego zawieszenia. Jednocześnie po ustaniu przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, tj. uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub upływu 6-miesięcznego terminu wskazanego w ustawie organ administracji publicznej zobligowany jest do podjęcia postępowania z urzędu lub na żądanie strony. A. S. złożył wniosek o podział nieruchomości w dniu 23 lutego 2011 r., a tym samym okres 6 miesięcy liczony jest od tej daty. W przypadku, gdy w okresie 6 miesięcy plan nie zostanie uchwalony, stosuje się wskazany art. 94 ust. 1 pkt 1 i 2, tj. dokonuje się podziału nieruchomości, pod warunkiem, że nie jest to sprzeczne z odrębnymi przepisami albo gdy podział jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem z dnia 20 lipca 2011 r.) złożył A. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu w obszernym uzasadnieniu złożonej skargi zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię, a wynikającą ze stricte literalnego interpretowania prawa i w konsekwencji przyjęcie, że treść tego przepisu ma charakter obligatoryjny niezależnie od okoliczności sprawy, co skutkowało obowiązkiem zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dłużej niż na okres 6 miesięcy - w sytuacji, gdy instytucja zawieszenia postępowania w kontekście tego przepisu jest powiązana z etapem prac nad uchwaleniem tego planu, - naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 9, 35 § 1 i art. 77 § 1 kpa, co skutkowało niezasadnym odłożeniem w czasie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ I instancji poinformował Sąd, że postanowieniem z tej samej daty zostało podjęte zawieszone postępowanie podziałowe na skutek upływu (w dniu [...] sierpnia 2011 r.) 6-miesięcznego terminu zawieszenia postępowania podziałowego. Natomiast pismem z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta S. poinformował Sąd, że dnia [....] września 2011 r. zostało wydane postanowienie pozytywnie opiniujące podział przedmiotowej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo i nie jest sporny. Znajduje on również potwierdzenie w zebranych w sprawie materiałach dowodowych. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego postanowienia stanowił art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w przypadku, o którym mowa, wniosek o podział został złożony po upływie 6 miesięcy, licząc od dnia podjęcia przez gminę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, lub po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu - postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zawiesza się do czasu uchwalenia planu miejscowego, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku o podział. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości plan miejscowy nie zostanie uchwalony, stosuje się przepis ust. 1. Z treści przywołanego przepisu wynika, że dotyczy on możliwości dokonania podziału nieruchomości na obszarach nieobjętych planem miejscowym, ale dla których nie ma obowiązku sporządzenia takiego planu. Ustawodawca wyszedł z założenia, że brak planu miejscowego sam w sobie nie może powodować niemożności wnioskowania przez właściciela nieruchomości o jej podział, gdyż uniemożliwiałoby to zbywanie przez właściciela części nieruchomości na odrębną własność z powodu niewyodrębnienia ewidencyjnego działki. Jednakże, żeby nie dochodziło do sytuacji, kiedy dokonanie podziału ewidencyjnego nieruchomości mogłoby niweczyć możliwość zagospodarowania wydzielanych działek zgodną z nowo opracowywanym planem miejscowym, ustawodawca w art. 94 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowił obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości do czasu uchwalenia planu miejscowego, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku o podział. Jeśli natomiast w trwającym 6 miesięcy okresie zawieszenia postępowania podziałowego nie dojdzie jednak do uchwalenia przedmiotowego planu, to organ zobowiązany jest do podjęcia zawieszonego postępowania podziałowego z urzędu (lub na wniosek strony) i dokonania oceny projektu podziału na podstawie przywołanego powyżej art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący wnioskiem z dnia 23 lutego 2011 r. wystąpił o podział działki, której jest właścicielem, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...]. Przedmiotowa działka była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, który z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił ważność. W dniu [....] lutego 2010 r., czyli prawie rok wcześniej, Rada Miasta S. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "[...]". Powyższa uchwała obejmuje teren działki objętej przedmiotowym wnioskiem. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 94 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści powołanej regulacji prawnej jednoznacznie zaś wynika, w ocenie Sądu, że nie daje ona organowi prowadzącemu postępowanie podziałowe swobody w podjęciu rozstrzygnięcia i obliguje do zawieszenia postępowania w sytuacji spełnienia się przesłanki określonej w ust. 2 art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo zatem organ I instancji zastosował się do obowiązku zawartego w przywołanym przepisie i z urzędu zawiesił wszczęte postępowanie podziałowe. W wydanym postanowieniu zawieszającym z urzędu przedmiotowe postępowanie podziałowe, w jego uzasadnieniu organ I instancji użył wyrażenia ustawowego "...postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zawiesza się do czasu uchwalenia planu miejscowego, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku o podział", które to określenie zostało w pełni zaakceptowane przez organ odwoławczy, a wzbudziło przedstawione w skardze wątpliwości i zarzuty skarżącego dotyczące prawidłowości jego rozumienia. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że z wykładni językowej tego przepisu wynika, iż wyrażenie "nie dłużej niż na okres 6 miesięcy" oznacza, że maksymalny okres zawieszenia postępowania podziałowego może wynosić 6 miesięcy, przy czym może on trwać krócej, ale tylko w jednym wypadku: o ile plan miejscowy wejdzie wcześniej życie, np. po upływie 4 miesięcy. Organ prowadzący postępowanie nie ma przy tym swobody ustalania na ile miesięcy zawiesza postępowanie, gdyż czyniąc w ten sposób w sposób nieuprawniony wkraczałby w kompetencje uchwałodawcze zastrzeżone dla właściwego organu samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Rady Miasta S.) niejako narzucając mu konieczność podjęcia określonej uchwały w konkretnej dacie, do czego organ administracji publicznej nie jest uprawniony. Podstawową bowiem zasadą działania wszystkich organów administracji publicznej jest zasada legalności ich działania sprowadzająca się do obowiązku działania każdego organu jedynie na podstawie prawa i w granicach przez to prawo wyznaczonych. Podsumowując Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowania administracyjne zakończone zaskarżonym postanowienie oraz poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji zostały przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa oba organy przedstawiły swoje stanowisko w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć, które dostatecznie odzwierciedlają rację decyzyjną i wyjaśniają tok rozumowania organów, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.