I SA/Wa 1159/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. nr: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o zwrocie R. G. jego wniosku o zwrot w naturze bezprawnie przejętych nieruchomości [...] i [...] oraz wypłatę należnego odszkodowania za mienie rozparcelowane i sprzedane przez Agencję Nieruchomości Rolnych i Agencję Rolną Skarbu Państwa. Postanowienie z [...] czerwca 2016 r. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej spraw. Pismem z [...] marca 2016 r. R. G. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o "zwrot bezprawnie przejętych nieruchomości rolnych [...] i [...] w naturze oraz wypłatę należnego odszkodowania za mienie rozparcelowane i sprzedane przez Agencję Nieruchomości Rolnych i Agencję Rolną Skarbu Państwa." Do wniosku dołączył zaświadczenie z Archiwum Państwowego, którym potwierdzano, że majątek o pow. [...] ha w miejscowości [...], którego przedwojennym właścicielem była K. K. został przejęty na cele reformy rolnej, oraz że na taki cel przejęty został także majątek o pow. [...] ha w miejscowości [...], którego właścicielem był z kolei Z. G. Zgłaszając powyższe żądanie zarzucał także Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi bezczynność, która miała polegać na niewydaniu aktu normatywnego, o którym mowa w art. 7 ustawy z 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U Nr 97, poz. 1051), określającego zasady wypłat rekompensaty z tytułu utraty prawa własności lasów, złóż kopalin, jezior i zbiorników wodnych. W tym stanie rzeczy postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. r.., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zwrócił R. G. jego wniosek. W motywach tego rozstrzygnięcia Minister wywodził, że własność jest instytucją prawa cywilnego i spory jej dotyczące są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c. Mogą więc być rozstrzygane tylko na zasadach określonych w art. 2 § 1 i 3 k.p.c. Wyłączenie drogi postępowania przed sądem powszechnym musi natomiast wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu prawa, a w konsekwencji przeniesienia tych kompetencji na organ administracji publicznej nie można domniemywać. Wymienione przepisy natomiast jednoznacznie wskazują, że Minister nie jest podmiotem właściwym do rozpoznania zgłoszonego żądania dotyczącego wypłaty odszkodowania i zwrotu w naturze nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Odnosząc się z kolei do zarzutu bezczynności w podejmowaniu aktu normatywnego, o którym mowa w art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, organ zwracał uwagę, że kompetencja do ewentualnego podjęcia w tym zakresie działań legislacyjnych jak też ewentualne uchwalenie ustaw reprywatyzacyjnych leży w kompetencji Sejmu i Senatu. Na postanowienie z [...] czerwca 2016 r. R. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jego uchylenia jak też uchylenia poprzedzającego go postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2016 r. Domagał się ponadto wydania decyzji w sprawie jego wezwania z [...] marca 2016 r. lub przesłania tegoż wezwania zgodnie z właściwością organowi tworzącemu prawo (np. Prezesowi Rady Ministrów); stwierdzenia bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, polegającej na: niewydaniu aktu normatywnego, o którym mowa art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r., a także niewydaniu aktów przyznających odszkodowanie za mienie zabrane na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.) oraz nieprzygotowaniu ustawy reprywatyzacyjnej. Wnosił także o zbadanie zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa, dopatrując się dyskryminacji takich jak on osób w stosunku do innych grup społecznych - takich jak kościół katolicki i inne związki wyznaniowe, obywateli innych państw, którzy na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu roszczeń z tytułu przejętych majątków otrzymali odszkodowanie. Podnosił nadto zarzut braku skutecznego środka odwoławczego do właściwych organów państwowych w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych przez Polskę Ludową. Wskazywał również, iż zwracając podanie Minister nie załączył go fizycznie do postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione zarzuty za niezasadne. Nie zgadzał się również z argumentem skarżącego, że pozbawiony on został prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem przejęcie nieruchomości rolnych, zwracając uwagę, że takie odszkodowanie możliwe będzie do uzyskania po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu administracyjnym, że sporne nieruchomości nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z żądaniem wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia skarżący wystąpił do Wojewody [...] w dniu [...] lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył co następuje: na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast co do istoty sprawy, w której dany akt był wydany. Uwaga ta jest konieczna, ze względu na oczekiwanie skarżącego, by to Sąd wydał decyzję w sprawie objętej jego wnioskiem, względnie przekazał jego podanie organowi uprawnionemu do zgłoszenia inicjatywy legislacyjnej w sprawach przezeń sygnalizowanych, czy też rozważał na ile brak stosownych unormowań ustawowych dotyczących materii związanej z reprywatyzacją nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości względem prawa na tle innych podmiotów poszkodowanych w przeszłości aktami nacjonalizacyjnymi. Dokonując natomiast w ramach ww. kryteriów oceny zakwestionowanego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Postanowieniem tym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2014 r. o zwrocie R. G. jego wniosku o zwrot przejętych na własność Państwa nieruchomości rolnych [...] i [...] oraz wypłatę odszkodowania za szkody wyrządzone późniejszym zadysponowaniem przez państwo przejętymi nieruchomościami. Podstawą prawną podjętego rozstrzygnięcia był art. 66 § 3 k.p.a., który to przepis stanowi, że w sytuacji gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenia. Przyczyną zwrotu podania R. G. było zaś stwierdzenie przez organ centralny, że sprawa nim objęta nie może być rozstrzygnięta w drodze postępowania administracyjnego, gdyż ma charakter cywilny. Dla oceny legalności powyższego rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma zatem charakter sprawy, z którą zwrócił się on do organu. Analiza treści jego podania z [...] marca 2016 r. wskazuje natomiast, że oczekiwał on od Ministra podjęcia władczego rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości przejętych na rzecz Państwa w trybie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej a także orzeczenia o odszkodowaniu za tę ich część, która została przez Skarb Państwa (a dokładniej rzecz ujmując przez jego statio fisci) zbyta na rzecz osób trzecich, a przez to nie może zostać zwrócona w naturze. Są to więc z jednej strony roszczenia windykacyjne przewidziane w art. 222 § 1 k.c., z drugiej zaś roszczenia, o których mowa w art. 417 tudzież art. 4171 kc. Ten katalog spraw przynależy zaś bez wątpienia do kategorii spraw cywilnych w rozumieniu art. 1 k.p.c., które ze swej istoty podlegają rozpoznaniu przed sądami powszechnymi (art. 2 § 1 k.p.c.), a nie organami administracji publicznej. W obowiązującym porządku prawnym brak jest bowiem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które pozwalałyby na gruncie procedury administracyjnej orzekać zarówno o zwrocie nieruchomości rolnych przejętych na podstawie dekretu PKWN z 6 wrześnie 1944 r, jak też o odszkodowaniu za te nieruchomości, względnie szkody wyrządzone ich bezprawnym przejęciem. A tylko wówczas - jak słusznie zauważał Minister - byłaby w tym zakresie dopuszczalna droga administracyjna. Jedynym natomiast możliwym trybem odzyskania całości lub części takich nieruchomości, przy wykorzystaniu procedury administracyjnej, jest uzyskanie rozstrzygnięcia wskazującego, że nie podpadają one pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (o ile oczywiście w tym trybie doszło do ich przejęcia). To jednak wymaga złożenia w tym zakresie przez podmiot ku temu legitymowany od organu wojewódzkiego, w trybie § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm.), stosownego wniosku. Taki też zresztą, jak wynika z odpowiedzi na skargę, skarżący złożył. Dopiero po uzyskaniu takiego rozstrzygnięcia, zaktualizuje się kwestia odszkodowawcza, która jednak także wówczas będzie rozstrzygana przez sąd powszechny. W sytuacji zatem gdy sprawy objęte podaniem strony podlegają kognicji sądu powszechnego, organ administracji publicznej nie ma prawnej możliwości ich merytorycznego załatwienia, ani też przekazania na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi administracji publicznej. Takowy wszak nie istnieje. Zobligowany jest więc z mocy art. 66 § 3 k.p.a. do zwrotu podania dotyczącego tego rodzaju spraw stronie je wnoszącej. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, a to oznacza, że podjęte na tej podstawie postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2016 r. zwracające R. G. podanie i utrzymujące je w mocy postanowienie tegoż organu z [...] czerwca 2016 r. odpowiadają prawu, a skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Krańcowo wyjaśnić należy (w związku z podniesionym w skardze zarzutem braku fizycznego zwrotu podania), że z treści normatywnej art. 66 § 3 k.p.a. nie wynika – jak zdaje się uważać skarżący - obowiązek zwrotu w naturze podania osobie go wnoszącej wraz z wydaniem w tym przedmiocie postanowienia. Zwrot podania, o którym mowa w tym przepisie nie odnosi się bowiem do fizycznego wyłączenia pisma z akt sprawy i oddania go stronie, tylko do podjęcia jurysdykcyjnego aktu o jego zwrocie, a więc zastosowania przewidzianej prawem instytucji procesowej. Podobny pogląd w aspekcie instytucji zwrotu obarczonego brakami formalnymi pozwu wyraził na gruncie art. 130 § 2 k.p.c. Sąd Najwyższy w wzroku z dnia 19 grudnia 2013 r. II CSK 226/13 (Lex nr 1422112) wywodząc, że "wskazane w art 130 § 2 zdanie drugie k.p.c. pojęcie "zwrotu pisma" powodującego brak skuteczności takiego pisma nie odnosi się do fizycznego wyłączenia pisma z akt sprawy i oddania stronie, tylko do prawomocnego zarządzenia przewodniczącego o zwrocie pozwu." Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.