I SA/Wa 1161/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w skąłdzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w prawie wykonywania zawodu lekarza 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] z dnia [...] października 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1161/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w sprawie zawieszenia lekarz M. W. prawa wykonywania zawodu lekarza. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie w/w uchwałą z dnia [...] października 2004 r. Okręgowa Rada Lekarska w [...] – działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 3 w zw. z art. 25 pkt. l b) ustawy z dnia 17 maja 1989r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30 poz. 158 ze zm) oraz art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2002 r. Nr 21 póz. 204 z późn. zm) – podjęła uchwałę o zawieszeniu w stosunku do M. W., członka Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], wpisanej do rejestru pod numerem [...], prawa wykonywania zawodu lekarza oznaczonego numerem [...] na okres do dnia zakończenia postępowania w przedmiocie określenia niezdolności do wykonywania zawodu przez zainteresowaną. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że Dyrektor Departamentu Nauki i Kształcenia Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej pismem z dnia [...] listopada 1989 r. - sygn. akt. [...] - zwrócił się z prośbą do Dyrektora [...] Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] - jako pracodawcy M. W. - o wydanie opinii, czy w/w, ze względu na nasuwające się wątpliwości odnośnie jej stanu zdrowia, jest zdolna do wykonywania zawodu lekarza. Z uwagi na powyższe, po przeprowadzeniu wstępnego postępowania, Dyrektor [...] Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] zwrócił się do Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] pismem z dnia [...] listopada 1998 r. znak [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 12 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza (Dz. U. Nr 28 póz. 152 z późn. zm), zmierzającego do ustalenia, czy stan zdrowia lekarz M. W. pozwala jej na wykonywanie zawodu lekarza. W piśmie tym znalazły się stwierdzenia, że lekarz M. W., zatrudniona w [...] Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] jest osobą konfliktową i niezrównoważoną emocjonalnie oraz zachowuje się nieadekwatnie do sytuacji. Po otrzymaniu tych informacji Okręgowa Rada Lekarska w [...] wszczęła postępowanie w celu stwierdzenia zdolności M. W. do dalszego wykonywania zawodu. Powołana przez Okręgową Radę Lekarską w [...] komisja lekarska po zbadaniu w dniu [...] grudnia 1999 r. M. W. stwierdziła konieczność poddania jej obserwacji [...] w zakładzie opieki zdrowotnej przez okres 6 miesięcy, w celu oceny jej zdrowia [...], z jednoczesnym zawieszeniem na ten okres czasu prawa wykonywania zawodu. M. W. dotychczas nie poddała się obserwacji [...]. Z uwagi na powyższe, na podstawie opinii Komisji, Okręgowa Rada Lekarska w [...] podjęła uchwałę w dniu [...] grudnia 1999 r. w sprawie zawieszenia ww. prawa wykonywania zawodu, jednak na skutek licznych wymogów proceduralnych i związaną z tym koniecznością podejmowania uchwał przez Okręgową Radę Lekarską w [...] i Naczelną Radę Lekarską ostateczna decyzja w przedmiotowej sprawie została podjęta przez Okręgową Radę Lekarską w [...] uchwałą nr [...] w dniu [...] kwietnia 2002 r. Uchwała ta została następnie, wskutek wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez M. W., uchylona przez Sąd, który dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów proceduralnych. W związku z powyższym, rozpoznając ponownie sprawę Okręgowa Rada Lekarska w [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. powołała Komisję ds. orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu przez M. W. Uchwała – w ocenie organów - stała się prawomocna z dniem [...] września 2004 r., co umożliwiło zwołanie posiedzenia komisji na które nie stawiła się zainteresowana, będąc o tym terminie powiadomiona. W związku z powyższym Komisja podtrzymała stanowisko zajęte przez Komisję w 1999 r. a stwierdzające, że stan zdrowia lekarz M. W. nadal wymaga oceny opartej o obserwację [...] w zakładzie opieki zdrowotnej i ewentualnego leczenia i mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, komisja złożyła wniosek o podjęcie przez Okręgową Radę Lekarską w [...] uchwały w sprawie zawieszenia lekarz M. W. w prawie wykonywania zawodu lekarza do czasu zakończenia przedmiotowego postępowania. Okręgowa Rada Lekarska w [...] uchwałą Nr [...] w dniu [...] października 2004 r. zawiesiła zatem lekarz M. W. prawo wykonywania zawodu lekarza na okres do dnia zakończenia postępowania w przedmiocie określenia jej niezdolności do wykonywania zawodu. Uchwała ta została zaskarżona przez zainteresowaną do Naczelnej Rady Lekarskiej. Następstwem tego Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchwałą z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej podzielając w całości jej stanowisko i stwierdzając, że w obowiązku poddania się badaniu lub leczeniu (obserwacji lekarskiej) lekarz nie może upatrywać szykany, gdyż chodzi o dobro pacjenta. W uzasadnieniu dodatkowo wyjaśniono, że ponieważ odwołująca się przebywa w [...] to uznano, że wniesione drogą mailową odwołanie, przy zachowaniu terminu 14-dniowego przewidzianego na jego złożenie, było prawnie dopuszczalne jak również dopuszczalne było doręczanie zainteresowanej tą drogą korespondencji. Powyższa uchwała stała się z kolei przedmiotem skargi M. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca podniosła, że obecnie uzyskała rezydenturę z [...] w [...] i odbywa skomplikowane szkolenie podyplomowe a zaskarżona uchwała została podjęta złośliwie, aby utrudnić jej plany życiowe. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Lekarska wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, że aktualny stan zdrowia skarżącej znosi obecnie możliwość wykonywania przez nią zawodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc to do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd nie badał – jak domagała się tego skarżąca - zasadności pod względem merytorycznym zapadłego rozstrzygnięcia a jedynie oceniał czy podjęcie przedmiotowych uchwał przez organy samorządu lekarskiego nastąpiło zgodnie z obowiązującym w tej mierze ustawodawstwem w tym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Należy ponadto zaznaczyć, iż wg przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) Sąd rozstrzyga o zasadności skargi nie będąc związanym zawartymi w niej zarzutami i wnioskami oraz wskazaną w niej podstawą prawną. W związku z powyższym badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że podejmując ją organ dopuścił się naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a ponieważ tego rodzaju naruszenie prawa wystąpiło także przy wydawaniu uchwały przez Okręgową Radę Lekarską w [...], skutkowało to uznaniem skargi za uzasadnioną , choć nie z przyczyn w niej wskazanych i w konsekwencji doprowadziło do uchylenia obu uchwał. Przede wszystkim należy wskazać, że oba organy samorządu lekarskiego, które w niniejszej sprawie podejmowały uchwały były organami kolegialnymi. Zgodnie z przepisem art. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 158 ze zm.) uchwały organów samorządu lekarskiego podejmowane są zwykłą większością głosów, przy obecności co najmniej połowy członków danego organu. W nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych znajdują się jedynie same uchwały podpisane przez osoby do tego uprawnione, ale brak jest w nich jakiejkolwiek wzmianki, w jakim trybie uchwały te zostały podjęte. W szczególności brak informacji (protokołu) dotyczącej qworum obecnego podczas głosowania oraz ile głosów opowiedziało się za podjęciem tej treści uchwał, ile osób było przeciwnych, czy wstrzymało się od głosu. Z tego powodu Sąd nie ma możliwości wypowiedzenia się czy tryb w jakim uchwały te zostały podjęte był prawidłowy. Ponadto, oceniając legalność zaskarżonych aktów Sąd opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organy i przedstawionym Sądowi w formie akt administracyjnych. Takie akta, choć (nawiasem mówiąc w stanie mocno nieuporządkowanym) zostały istotnie w tej sprawie przesłane przez Naczelną Radę Lekarską do Sądu, ale zawierają one braki w materiale dokumentacyjnym, do którego odwołują się organy w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć. W szczególności zapadłe uchwały, dotyczące zawieszenia M. W. w prawie wykonywania zawodu lekarza opierają się na stanowiskach komisji lekarskich. Pierwsza tego rodzaju Komisja w dniu [...] grudnia 1999 r. zbadała zainteresowaną i na podstawie tego badania stwierdziła konieczność poddania zainteresowanej obserwacji, w celu oceny jej stanu zdrowia i w związku z tym zawnioskowała o zawieszenie na ten czas M. W. prawa wykonywania zawodu. Druga zaś - powołana uchwałą Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] z dnia [...] listopada 2003 r.(na której to posiedzenie M. W. nie stawiła się) w tych warunkach podtrzymała stanowisko wyrażone przez Komisję lekarską w 1999 r. Ponieważ w aktach administracyjnych brak jest protokołów z posiedzeń tych Komisji, (istnieje jedynie protokół z posiedzenia Komisji powołanej przez Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej), które zawierałyby powyższe wnioski, a dokumenty te stanowiły podstawę merytorycznych rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie, należało uznać, że podjęte uchwały naruszają przepisy art.7, 77 i 80 k.p.a. Poza tym trzeba zauważyć, że – po myśli przepisu art. 128 i 129 k.p.a. stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji, ale wnosząc ten środek odwoławczy strona jest obowiązana dochować odpowiedniego trybu i terminu ustawowego. Uchybienia w tym zakresie mogą skutkować uprawomocnieniem się decyzji organu I instancji i w związku z tym niemożnością wydania decyzji (w tym przypadku mającej formę uchwały) przez organ odwoławczy. Z tego powodu konieczne jest ścisłe określenie terminu w jakim strona otrzymała ze skutkiem prawnym decyzję organu I instancji i konieczne jest dołączenie do akt sprawy jej odwołania oraz dowodu, z którego będzie wynikała w sposób ewidentny data jego wniesienia. Jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy pisma Zastępcy Sekretarza Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] uchwała Okręgowej Rady Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie powołania Komisji lekarskiej była przesłana M. W. na adres posiadany przez Radę i ponieważ korespondencja ta wróciła z adnotacją, że zainteresowana wyprowadziła się, Rada po zasięgnięciu informacji w tej sprawie w Centralnym Biurze Adresowym, dokonała ponownej jej trzykrotnej wysyłki – na adres wskazany przez CBA – [...], ul. [...], przy czym ostatnia wysyłka miała miejsce w dniu [...] lipca 2004. Stwierdzić w tym miejscu wypada, że w aktach brak jest zarówno powyższego pisma z Centralnego Biura Adresowego z dnia [...] lutego 2004 r. jak i dowodu doręczenia na w/w adres powyższej uchwały. Brak jest także – co wyżej już wskazano – samej uchwały o powołaniu Komisji. W tych warunkach nie można wypowiedzieć się czy istotnie uchwała o powołaniu Komisji lekarskiej stała się prawomocna z dniem [...] września 2004 r. W sferze domysłów pozostaje także kwestia doręczenia zainteresowanej uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] z dnia [...] października 2004 r. o zawieszeniu M. W. prawa wykonywania zawodu lekarza. Do uchwały tej nie został bowiem doczepiony zwrotny dowód jej doręczenia. Wprawdzie do cytowanego wyżej pisma Zastępcy Sekretarza Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] zostały doszyte kserokopie zwrotnego dowodu zastępczego doręczenia M. W. korespondencji Rady, ale z uwagi na brak oznaczenia rodzaju korespondencji , jedynie przez porównanie daty podjęcia powyższej uchwały z datą wykazaną na stemplu placówki pocztowej nadawczej można się ewentualnie domyślać, że prawdopodobnie korespondencja ta zawierała powyższą uchwałę. Nawiasem mówiąc, wszystkie dokumenty zawarte w aktach stanowią jedynie kopie niepoświadczone, albo wydruki komputerowe nie zawierające podpisu. Ponieważ w przedmiotowej sprawie wysyłka korespondencji adresowanej do skarżącej – obok drogi pocztowej – następowała również drogą elektroniczną, gdyż osoba podająca się za M. W. (brak dowodu tożsamości) kontaktowała się w toku postępowania drogą mailową z organami, trzeba wyraźnie stwierdzić, że zgodnie z przepisem art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne osoby lub organy. Wprawdzie istotnie w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 1996 r. sygn. akt III SA 166/95 (nie publ.), przywołanej w opinii prawnej radcy prawnego znajdującej się w aktach sprawy, Sąd odwołując się do wymagań nowoczesności i postępu technicznego, uznał dopuszczalność doręczenia pisma organu administracyjnego telefaksem, ale tylko wtedy, gdy jego odbiór zostanie potwierdzony. Zaznaczono też przy tym, że powyższy sposób doręczenia nie dotyczy osób prawnych. W tym miejscu wypada podkreślić, że zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podanie może być wnoszone przez stronę, ale z wykorzystaniem tylko tych środków łączności, które pozwalają stwierdzić, że wnosi je określona osoba i jest możliwość stwierdzenia autentyczności jej żądania. Natomiast pisma organu – z uwagi na ich materialne i procesowe skutki dla strony – winny być doręczane jedynie w sposób sformalizowany (vide : Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowski, wyd. C.H. Beck, 4 wydanie, str. 278 ). W kontekście powyższego Sąd zauważa, że znajdujące się w aktach wydruki komputerowe zawierające treść wymiany korespondencji drogą mailową pomiędzy Naczelną Radą Lekarską z osobą określająca siebie jako M. W. nie dają podstaw do jednoznacznego i niewątpliwego ustalenia, że osoba ta istotnie nią jest. Na wydrukach tych brak jest w szczególności podpisu zainteresowanej (własnoręcznego, elektronicznego) i tylko analiza treści korespondencji może pozwalać, (ale tylko w kategoriach domniemania), że pisma te wnosiła istotnie osoba zainteresowana i że pisma organu otrzymuje taka osoba. Wprawdzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy problem ten o tyle może okazać się nieaktualnym, że obecnie skarżąca wskazała adres dla doręczeń w Kraju, ale powyższe rozważania wskazują jednoznacznie, że przyjęcie od zainteresowanej odwołania w drodze mailowej a którego - w pliku różnych wydruków komputerowych (nieraz o zbliżonej treści), które dołączono do akt administracyjnych w sposób nieposegregowany i nieoznaczony - Sąd nie mógł zidentyfikować, mogło nie być uzasadnione ze względu na niemożność ustalenia ponad wszelką wątpliwość tożsamości osoby. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym – orzekł jak w sentencji.