I SA/Wa 1161/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2007 r. sprawy ze skargi S. C.- K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa po rozpatrzeniu wniosku S. C.- K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] ul. [...], ozn, nr hip. [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Minister Infrastruktury – po rozpatrzeniu w trybie art. 156 kpa wniosku S. C. -K. decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1949 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonego przy ul. [...] ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W dniu 21 listopada 2005 r. wpłynął wniosek S. C. - K. o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. We wniosku podniesiono, iż strony zawierając umowę o przeniesienie prawa tylko do uzyskania odszkodowania zgodnie z art. 7 i 9 dekretu z 26.10.1945 r. uczyniły tak dlatego, ponieważ w wyniku odmowy przyznania prawa własności czasowej jedynym uprawnieniem jakie wiązało się z przedmiotową nieruchomością było roszczenie o uzyskanie odszkodowania. Jednakże zdaniem wnioskodawczyni zamiarem strony było przekazanie całości uprawnień, niezależnie od tego jak umowa została nazwana przez strony, gdyż w umowach należy badać jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, a nie opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Budownictwa podniósł, że wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, przez co nie można jej traktować jako stronę. Wnioskodawczyni weszła w prawa swego poprzednika prawnego jedynie w zakresie praw i roszczeń do odszkodowania jakie przysługują w myśl art. 7 i 9 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, na co zdaniem organu nadzoru wskazuje bezpośrednio treść aktu notarialnego z dnia 2 kwietnia 1955 r. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie mieści się w ramach praw majątkowych wnioskodawczyni. W ocenie Ministra Budownictwa nie można utożsamiać prawa do uzyskania odszkodowania z interesem prawnym koniecznym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego. Nabyte prawa i roszczenia do dochodzenia odszkodowania mogą być bowiem realizowane na podstawie odrębnych przepisów, których wydanie przewidywał dekret z 26 października 1945 r. i to jedynie w sytuacji istnienia w obrocie kwestionowanego orzeczenia dekretowego. Tym samym wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego, ponieważ jej zainteresowanie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy nie wynika z żadnego przepisu prawa materialnego. Odnośnie zarzutu, że zamiarem stron przy zawieraniu umowy było przekazanie całości uprawnień, organ stwierdził, że w jego kompetencji nie leży prowadzenie ustaleń odnośnie zamierzeń kontrahentów umowy cywilnoprawnej, jakie legły u podstaw jej zawarcia. Interpretacja umowy cywilnoprawnej mieści się w pojęciu sprawy cywilnej i należy wyłącznie do sądu powszechnego, a sprawy cywilne poza postępowaniem cywilnym mogą być rozpatrywane przez inne organy tylko wtedy gdy przepis szczególny tak stanowi. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie złożyła S. C.- K. Wniosła o uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. Skarżąca podkreśliła, że od daty wydania decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, jedynym uprawnieniem jakie wiązało się z przedmiotową nieruchomością było uzyskanie odszkodowania. Zatem strony zawierając umowę z dnia 2 kwietnia 1955 r. określiły jako jej przedmiot całość uprawnień, którymi wówczas dysponowały tj. uprawnienie do uzyskania odszkodowania. Jednakże zamiarem stron było przekazanie całokształtu uprawnień związanych z nieruchomością, niezależnie od tego jak został on nazwany w umowie. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 47 § 2 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego – Dz. U. z 1950 r., Nr 34, poz. 311 w umowach należy raczej badać jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Stwierdziła, że w obecnie utrwalonym orzecznictwie podkreśla się, iż kryterium zgodnego zamiaru stron oznacza odwołanie się do rzeczywistych, uzgodnionych intencji stron co do skutków prawnych, które mają nastąpić w związku ze złożeniem oświadczenia woli drugiej stronie (wyrok SN z 7.09.1999 r., I PKN 258/99, OSNP Nr 1/2001, poz. 15). Skarżąca podniosła, że przepisy kodeksu cywilnego regulujące np. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych, formy czynności prawnych, czy wady oświadczeń woli stosuje się nie tylko w sprawach cywilnych, a organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. To na organach administracji publicznej a nie na obywatelach spoczywa ciężar wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia wszystkich niezbędnych dowodów, a w przedmiotowej sprawie istnieje realna możliwość ustalenia rzeczywistego zamiaru stron umowy z dnia 2 kwietnia 1955 r. Zdaniem skarżącej zbycie roszczeń wynikających z przejęcia nieruchomości przez państwo w trybie dekretu warszawskiego powoduje, iż w miejsce byłego współwłaściciela wchodzi ich nabywca. Zatem następca prawny może podejmować wszystkie czynności, zmierzające do realizacji praw nabytych, w tym wszczynać postępowanie zarówno sądowe jak i administracyjne. Skarżąca powołując się na przepis art. 157 § 2 kpa zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, wskazała, że w sytuacji gdy organ administracji publicznej uznał, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ winien rozważyć czy nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i wskazał, że skarżąca nie ma przymiotu strony w żądaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...].07.1949 r. Organ podniósł, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oparty musi być przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem organu od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzien wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto stosownie treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwana ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego orzeczeniem Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1949 r. (na orzeczeniu widnieje numer [...], przy czym cyfra [...] w maszynopisie jest zmieniona pismem ręcznym na cyfrę [...], a cyfry [...] przekreślone, poniżej zaś wpisany jest pismem ręcznym numer [...]), odmówiono dotychczasowym właścicielom Z. T., J. T. i L. T. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonego przy ul. [...] róg [...], ozn. nr hip. [...]. Skarżąca złożyła w dniu 6 marca 2001 r. wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. We wniosku wskazała częściowo mylnie numer orzeczenia, podając nr [...], a wynikało to najprawdopodobniej z błędnego odczytania ręcznie wpisanej litery [...] jako liczby [...]. Nie ulega wątpliwości, że chodziło o orzeczenie z [...] lipca 1949 r. Prezydenta W. odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu. Po rozpoznaniu wniosku z 6 marca 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia uznając, że skarżąca nie ma przymiotu strony w żądaniu przeprowadzenia kontroli w trybie postępowania nadzorczego wyżej wskazanego orzeczenia. Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2001 r. Decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym. Następnie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wystąpiła w dniu 1 grudnia 2003 r. do organu nadzoru z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1949 r. W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1949 r., a po złożeniu przez skarżącą wniosku w trybie art. 127 § 3 kpa, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2005 r. Podstawą rozstrzygnięcia było uznanie przez organ nadzoru, że skarżąca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. W tym miejscu należy zauważyć, że w rozstrzygnięciu decyzji Minister Infrastruktury określił orzeczenie z [...] lipca 1949 r. jako orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W., a w uzasadnieniu opisał to orzeczenie jako wydane przez Prezydenta W. Natomiast Minister Budownictwa w rozstrzygnięciu odniósł się do orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lipca 1949 r. Minister Infrastruktury i Minister Budownictwa wydając zaskarżone decyzje wskazali numer orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1949 r. jako [...]. Podnieść należy, że w aktach sprawy nie znajduje się orzeczenie o powyższym numerze wydane przez Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lipca 1949 r. Zarówno decyzja Ministra Budownictwa jak i Ministra Infrastruktury nie czyni przedmiotem rozstrzygnięcia orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. i o numerach, jakimi oznaczono to orzeczenie (opisanymi na wstępie rozważań Sądu). Wymaga jednak zaznaczenia, że obydwie decyzje w uzasadnieniach odnoszą się do stanu faktycznego i prawnego będącego przedmiotem rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r., a dokonują oceny podmiotowej przesłanki warunkującej żądanie stwierdzenia nieważności w stosunku do orzeczenia Prezydenta W. z [...] lipca 1949 r. Istnieje więc rozbieżność między rozstrzygnięciem w zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury a uzasadnieniem. Rozważania prawne w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji Ministra Infrastruktury odnoszą się do orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1949 r., gdyż było to orzeczenie odmawiające dotychczasowym właścicielom Z. T., J. T. i L. T. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonego przy ul. [...] róg [...], ozn. nr hip. [...]. Powyższe decyzje oraz decyzja ostateczna Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r. zostały wydane na wniosek i w stosunku do tej samej osoby – skarżącej S. C. - K. Dotyczyły stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1949 r. Do wniosku z dnia 1 grudnia 2003 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1949 r. skarżąca jako załącznik nr 2 przedłożyła właśnie to orzeczenie. Obydwie decyzje zapadły w tym samym stanie prawnym oraz przy niezmienionym stanie faktycznym, w którym skarżąca swoje prawo do żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia wywodziła z zawartej w dniu 2 kwietnia 1955 r. z A. Z. umowy przelewu praw i roszczeń do połowy odszkodowania przysługującego z mocy art. 7 i 9 dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 27), które to prawa A. Z. nabył od właścicieli nieruchomości warszawskiej, będących adresatami orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1949 r. Oznacza to, że organ nadzoru po raz drugi dokonał oceny interesu prawnego skarżącej w żądaniu stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Przy czym ocena prowadzona była w oparciu o te same dowody. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest wynikiem oceny zdolności do działania osoby występującej z wnioskiem (jak w niniejszej sprawie), legitymacji strony, wykazania, czy istnieje decyzja będąca przedmiotem oceny. Wprawdzie wydanie takiej decyzji nie zawsze stanowi przeszkodę do wydania kolejnej decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa, lecz nie może ona ponownie rozstrzygać o interesie prawnym skarżącej, który – tak jak i w poprzednim postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. – skarżąca wywodziła z umowy zawartej z A. Z., a dotyczącej przelewu praw i roszczeń do połowy odszkodowania przysługującego z mocy art. 7 i 9 dekretu z dnia 26 października 1946 r. Organ nadzoru był więc związany decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r., rozstrzygającą o braku interesu prawnego skarżącej. To zagadnienie, w tym samym stanie faktycznym i prawnym nie może być przedmiotem powtórnej oceny organu nadzoru. Wobec powyższego należy zauważyć, że niezasadne jest stanowisko pełnomocnika wnioskodawczyni, zawarte we wniosku z 1 grudnia 2003 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1949 r., że jej wniosek z 6 marca 2001 r., nie został rozpoznany. Sprawa z tego wniosku została bowiem zakończona ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Dlatego ponowne rozstrzygnięcie zagadnienia interesu prawnego przez organ w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej oznacza, że kolejna decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 3 kpa. Natomiast rozstrzyganie o orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej W., które w sprawie wniosku dekretowego nie było wydane stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa. Niezależnie od powyższych okoliczności należy zwrócić uwagę na specyfikę postępowania administracyjnego uruchamianego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym postępowaniu w razie ustalania, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił po raz kolejny podmiot nie będący stroną i wykazuje swój interes prawny tymi samymi okolicznościami i dowodami, o których już organ nadzoru rozstrzygał, organ wydaje decyzję w trybie art. 157 § 3 kpa, jednakże wskazuje, że zagadnienie to już zostało rozstrzygnięte inną decyzją. Tymczasem zaskarżona decyzja tego fundamentalnego wymogu nie spełnia. Mając na uwadze wszystkie powyżej omówione okoliczności sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy ppsa.