I SA/Wa 1161/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. N., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2013 r. nr [...] przyznającą T. G. pomocy na dożywianie w formie posiłku w okresie od 22 lutego 2013 r. do 31 marca 2013 r. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. T. G. wniosła [...] stycznia 2013 r. o przyznanie dla jej dwuosobowej rodziny pomocy społecznej w lutym 2013 r. poprzez wydanie bonów obiadowych do baru mlecznego. W oparciu o ustalenia rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] lutego 2013 r. organ stwierdził, że T. G. i jej pełnoletni syn są osobami bezdomnymi. Wnioskodawczy utrzymuje się z renty inwalidzkiej w kwocie [...] złotych. Nie posiada stałego miejsca noclegowego. W toku wywiadu podała, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem. Oświadczyła także, że czasami nocują z synem we wspólnych miejscach, a czasami osobno. Powyższy wywiad przeprowadzono na terenie Dworca [...]. Przy czym miejsce jego przeprowadzenia ustalono po uprzednim zakwestionowaniu w dniu 31 stycznia 2013 r przez pracownika socjalnego zaproponowanego przez wnioskodawczynię miejsca realizacji tej czynności w Centrum Handlowym [...]. W oparciu o te ustalenia stanu faktycznego, decyzją z [...] lutego 2013 r. Prezydent [...], działając poprzez upoważnionego Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej Centrum Pomocy Społecznej [...], przyznał T. G. w ramach programu rządowego – Pomoc państwa w zakresie dożywiania, pomoc w formie posiłku do 22 lutego 2013 r. do 31 marca 2013 r., wydawanego w Barze "[...]" w [...] na podstawie przydzielonych stronie bonów obiadowych odpowiadającej liczbie dni, na które pomoc ta została przyznana. Organ nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia warunki określone w ustawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) jak też ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. - o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) uprawniające do uzyskania przyznanego świadczenia. Od decyzji tej T. G. wniosła odwołanie, w którym kwestionowała termin rozpoznania sprawy, a w konsekwencji pozbawienia jej 21 posiłków. Zdaniem odwołującej się działania organu naruszają jej prawa gwarantowane Konstytucją RP i są wyrazem dyskryminacji bezdomnych. Domagała się także pouczenia na okoliczność braku decyzji dotyczącej bonów obiadowych dla syna. W następstwie rozpoznania powyższego dowołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2013 r. utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazywało, że uwzględniając trudną sytuację strony, organ pierwszej instancji przyznał jej pomoc w formie prawa do korzystania z gorącego posiłku w Barze "[...]" na okres od 22 lutego 2013 r. do 31 marca 2013 r., a koszty tej pomocy pokrywa w całości Centrum Pomocy Społecznej. Zgodnie z art. 110 k.p.a., decyzja przy nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności może być realizowana od momentu jej doręczenia. Dlatego też w przypadku T. G. brak jest możliwości prawnej przyznania pomocy od 1 stycznia 2013 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że w związku z tym, iż wnioskodawczyni jest osobą bezdomną i podaje jedynie adres do korespondencji nie można było ustalić jej sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej. Pracownik socjalny informował ją natomiast dwukrotnie, że do rozpatrzenia składanych przez stronę wniosków niezbędne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wywiad ten przeprowadzony został dopiero [...] lutego 2013 r. a decyzję wydano [...] lutego 2013 r. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy ocenił, że przyczyną opóźnienie w wydaniu decyzji nastąpiło z powodu niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Kolegium wskazało ponadto, że decyzje w sprawach pomocy społecznej wydawane są na wniosek, a nie z urzędu. Zakwestionowana decyzja została skierowana wyłącznie do T. G., ponieważ to ona wniosła o przyznanie pomocy. Jej syn jest natomiast osobą bezdomną o nieustalonym statusie rodzinnym i finansowym. Nie zwrócił się on także o przyznanie pomocy, a winien w tym względzie złożyć osobiście wniosek i udzielić odrębnego wywiadu środowiskowego. Jednocześnie w związku z zawartym w wywiadzie środowiskowym stwierdzeniem strony, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, Kolegium zauważyło, że prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego jest stanem faktycznym. Zatem nie można uznać, że dwie osoby prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, jeżeli matka nie wie gdzie syn przebywa, ani jakie ma dochody. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że otrzymując [...] lutego 2013 r. decyzję wydana w sprawie zainicjowanej podaniem z [...] stycznia 2013 r. przyznano jej na miesiąc luty 7 ciepłych posiłków, a tym samym faktycznie odmówiono jej 21 takich posiłków, a jej synowi 28. Skarżąca wskazała na nieprawdziwe jej zdaniem stwierdzenie Kolegium o braku możliwości prawnej przyznania pomocy od 1 stycznia 2013 r., powołując się na decyzje przyznające jej i synowi na ten okres ciepłe posiłki. W uzupełnieniu skargi, reprezentujący stronę ustanowiony z urzędu pełnomocnik, zarzucił decyzji rażące naruszenie prawa poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i przyjęcie, iż w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie pomocy w formie gorących posiłków organ pierwszej instancji nie dysponował aktualnym wywiadem środowiskowym. Brak zastosowania art. 107 ust. 4 tej ustawy, pomimo faktu, że skarżąca w sposób ciągły korzysta ze stałej formy pomocy społecznej, tj. przyznawanych okresowo posiłków, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...] z [...] lutego 2013 r. odpowiada prawu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik strony wniósł o stwierdzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jednocześnie wniósł na podstawie art. 106 § 3 tej ustawy o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci wywiadów środowiskowych przeprowadzonych ze skarżącą [...] grudnia 2012 r. i [...] stycznia 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga podlega oddaleniu. Zakwestionowaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2013 r., przyznającą T. G. świadczenie pomocowe w postaci ciepłych posiłków, opłacanych ze środków Centrum Pomocy Społecznej, od 22 lutego 2013 r. do 31 marca 2013 r. Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, Nr 2259 ze zm.). Artykuł 3 tej ustawy stanowi, że w ramach programu wieloletniego pomocy Państwa w zakresie dożywiania są realizowane działania dotyczące m.in. zapewniania pomocy w zakresie dożywiania osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W myśl art. 5 ustawy, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. Z treści art. 7 wynika z kolei, iż do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej, a więc ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "u.p.s."). Z tego też względu w sprawie przyznania, w ramach ww. programu, osobom potrzebującym pomocy w zakresie dożywiania, oprócz zasad ogólnych regulujących problematykę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zastosowanie znajdują także regulacje dotyczące szczególnego środka dowodowego jakim jest rodzinny wywiad środowiskowy, tj. art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1,3-5 u.p.s. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2012 r. poz. 712). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że skarżąca spełniała przesłanki umożliwiające przyznanie jej pomocy w formie posiłku, a więc pomocy o której stanowi art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. oraz art. 36 ust. 2 lit. j u.p.s., czego konsekwencją była decyzja Prezydenta [...] z [...] lutego 2013 r. przyznającą jej to świadczenie. Istotą sporu jest natomiast okres na jaki świadczenie zostało przyznane. Skarżąca bowiem uważa, że w efekcie zwłoki w rozpoznaniu jej wniosku pozbawiona została należnych jej 21 posiłków (za okres od 1 do 21 lutego 2013 r.). Sporna pozostaje także kwestia uzależnienia rozpoznania jej wniosku od przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zdaniem strony jej sytuacja osobista, dochodowa i majątkowa była znana organowi, gdyż korzysta ona stale z pomocy społecznej i organ dysponował aktualnym wywiadem środowiskowym, na dowód czego przedłożyła odpisy aktualizacji wywiadów środowiskowych z [...] stycznia 2013 r. oraz [...] grudnia 2012 r. W tym stanie rzeczy przede wszystkim wyjaśnić należy, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w postaci ciepłego posiłku pozostawione jest uznaniu administracyjnemu. Oznacza to, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania, nie każda osoba o nie wnioskująca niejako automatycznie musi je otrzymać, bądź że w momencie złożenia wniosku aktualizuje się jej roszczenie o przyznanie posiłku. Nie można wszak tracić z pola widzenia tego, że zadaniem pomocy społecznej jest wyłącznie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a nie całkowite ich wyręczanie w aktywności zmierzającej do poprawy swojej sytuacji bytowej. Ponadto z uwagi na specyfikę przywołanego świadczenia (realizowanego w oznaczonym barze mlecznym w naturze, poprzez odbieranie posiłku w oparciu o uzyskane z ośrodka pomocy społecznej bony) nie może być ono przyznane z mocą wsteczną. W tym stanie rzeczy to, że podanie o przyznanie posiłków z [...] stycznia 2013 r. rozpoznane i rozstrzygnięte zostało przez organ [...] lutego 2013 r., czego konsekwencją było ustalenie okresu świadczeniowego od tej daty, nie uprawnia do formułowania wniosków, iż w okresie poprzedzającym wydanie decyzji, świadczenie to zostało jej "odebrane". Zatem podnoszone w tym zakresie zarzuty pozbawione są jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się zaś do zarzutu nieuprawnionego uzależnienia uwzględnienia podania strony, od przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, zauważyć należy, że skorzystanie z tego środka dowodowego jest w świetle art. 106 ust. 4 u.p.s., obligatoryjnym elementem postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Zgodnie wszak z tym przepisem decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaję się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jego przeprowadzenie ma na celu, jak stanowi art. 107 ust. 1 tej ustawy, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Przez przeprowadzenie przewidzianego w art. 106 ust. 4 u.p.s. rodzinnego wywiadu środowiskowego rozumieć także należy jego aktualizację. Przepisy omawianej ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 8 czerwca 2012 r. nie precyzują jak często wspomniany wywiad należy przeprowadzać. Wskazują jedynie na konieczność jego aktualizacji w sytuacji gdy dana osoba po raz kolejny ubiega się o pomoc społeczną, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie. Nakazują także aktualizować wywiad nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych, w stosunku do osób korzystających ze stałych form pomocy (por. art. 107 ust. 4 u.p.s.). Obligatoryjność wykorzystywania tego środka dowodowego, nie oznacza jednak, że w sytuacji gdy dana osoba zgłasza kolejne potrzeby, które mogą być uwzględniane w ramach pomocy społecznej organ je rozpoznający musi każdorazowo prowadzić nowy wywiad lub aktualizować wywiad uprzednio przeprowadzony. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przywołany przez pełnomocnika strony pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażony w wyroku z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 519/12, w który sąd ten odwołując się do reguł wykładni funkcjonalnej wywodził, że przy założeniu domniemania racjonalności prawodawcy należy przyjąć, iż wolą ustawodawcy było – o czym świadczy treść zdania drugiego art. 107 ust. 4 u.p.s. – by wniosek złożony przez osobę będącą pod stałą opieką organu pomocy społecznej, nie wiązał się za każdym razem z obowiązkową, kolejną aktualizacją wywiadu. Takie działanie byłoby bowiem nieefektywne nie tylko dla pracowników ośrodka pomocy społecznej, jako przysparzające większą ilość obowiązków bez uzyskania zadowalającego rezultatu, lecz także niezrozumiałe dla wnioskodawców, którzy w ten sposób są obligowani byliby do potwierdzania przekazanych już organowi administracji informacji oraz dowodów. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji, gdy organ pomocy społecznej dysponuje już wywiadem, który teoretycznie mógłby być uznany za aktualny, zobowiązany jest do rozpoznawania kolejnych wniosków strony w oparciu o ten środek dowodowy. Decyzja w tym zakresie należy bowiem wyłącznie do organu rozpoznającego wniosek i dokonywanej przez niego oceny zasadności aktualizacji uprzedniego wywiadu, z uwagi na prawdopodobieństwo zaistnienia zmian danych w nim zawartych. Jeżeli więc organ uznaje, że istnieje potrzeba weryfikacji sytuacji osoby występującej o pomoc, a ustawa o pomocy społecznej, w art. 106 ust. 4 i 107 ust. 4 przyznaje mu ku temu kompetencję, to nie można z tego powodu czynić organowi zarzutu naruszenia tych przepisów, a tym bardziej naruszenia ich w sposób rażący. W realiach rozpoznawanej sprawy błędne było jedynie dążenia, a w konsekwencji także przeprowadzenie pełnego rodzinnego wywiadu środowiskowego, tak jak ma to miejsce w przypadku osób zwracających się o przyznanie pomocy po raz pierwszy, zamiast zweryfikowania ustaleń z pierwotnego wywiadu w drodze jego aktualizacji. Jak wynika z przekazanych do sądu akt administracyjnych wniosek T.G. z [...] stycznia 2013 r. o przyznanie posiłków na miesiąc luty 2013 r., był niewątpliwie jednym z kolejnych składanych przez nią podań o przyznanie pomocy społecznej. W uprzednio prowadzonych postępowaniach organ przeprowadził z nią rodzinny wywiad środowiskowy, jak też dokonywał jego aktualizacji, co potwierdzają przedłożone przez skarżącą (a dopuszczone przez Sąd) dowody w postaci sporządzonych [...] grudnia 2012 r. i [...] stycznia 2013 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego. W tej sytuacji organ, o ile miał wątpliwości co do miarodajności uprzednio ustalonej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej strony winien - stosownie do art. 107 ust. 4 u.p.s. - dokonać wyłącznie kolejnej jego aktualizacji. Trafnie zatem pełnomocnika strony zarzucił organowi naruszenie tego przepisu, przez jego niezastosowanie. Jednakże zważywszy na to, że zarówno wywiad, jak też jego aktualizacja realizowane są przy współudziale strony ubiegającej się o świadczenie, to naruszenie tego przepisu, nie może być kwalifikowane jako istotne, a więc takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynika sprawy. Nieuprawnione również, w ocenie Sądu, było kwestionowanie przez pracownika socjalnego zaproponowanego przez stronę miejsca przeprowadzenia wywiadu (aktualizacji) - Centrum Handlowego, z tego tylko względu, że jest to miejsce publiczne (vide notatka służbowa z 31 stycznia 2013 r. - k.16). Zważyć wszak należy, że w myśl § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. rodzinny wywiad środowiskowy może być przeprowadzony m.in. w miejscu pobytu strony. W przypadku zaś osób bezdomnych, nie można nie tylko wykluczyć, ale wręcz jest wielce prawdopodobne, że miejscem ich faktycznego przebywania będą właśnie miejsca publiczne. Zdziwienie zwłaszcza musi budzić przywołany przez pracownik powód odmowy przeprowadzenia wywiadu w proponowanym miejscu, w sytuacji, gdy ostatecznie wywiad ten zrealizowano także w miejscu publicznym, tj. na terenie Dworca [...] w [...]. Taki sposób działania organu niewątpliwie nie służy pogłębianiu zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej je prowadzących, a tym samym sprzeczny jest zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Prowadzi także, do zbędnego przedłużenie postępowania, a tym samym naruszenie art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej winny działać bez zbędnej zwłoki posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uchybienie ww. przepisom postępowania nie powoduje jednak, że sam akt stosowania prawa, tj. wydanie rozstrzygnięcia o przyznaniu T.G. - w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. – pomocy w formie ciepłych posiłków, jest prawnie wadliwe. Z tego względu, ww. uchybienie procedurze administracyjnej na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jako nie mające charakteru istotnego, nie uprawniało organu odwoławczego do zakwestionowania legalności decyzji Prezydenta [...]. Nie może więc również prowadzić do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powołana dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonej decyzji Kolegium utrzymującej decyzję Prezydenta [...] w mocy W sprawie nie może także znaleźć zastosowania art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy, na który powoływał się pełnomocnik strony. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną, stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, jednakże jej wyeliminowanie z obrotu prawnego nie może nastąpić z uwagi na okoliczności wskazane w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (np. upływ terminu przedawnienia, wywołanie decyzją nieodwracalnych skutków prawnych). Żadną zaś tego rodzaju wadą, kontrolowana przez Sąd decyzja obarczona nie jest. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W przedmiocie wynagrodzenia adwokata za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).