I SA/Wa 1161/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2016 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 91 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji. C. S. wniosła o stwierdzenie nieważności m.in. ww. decyzji Wojewody [...]. We wniosku wskazano, że skomunalizowana działka wchodziła w skład nieruchomości stanowiącej własność jej poprzedniczki prawnej – H. S. na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...] stycznia 1976 r. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. Po ponownym przeanalizowaniu akt, Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., uchylił własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz orzekł o wszczęciu postępowania administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła C. S. . W wyniku rozpatrzenia wniosku oraz analizy akt przedmiotowej sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] powstała z parcel katastralnych [...] objętych wykazem hipotecznym [...] i parceli katastralnej nr [...] objętej spisem I [...]. Wcześniej parcela nr [...] powstała z podziału parceli nr [...], parcela nr [...] powstała z podziału parceli nr [...], a parcela nr [...], z podziału parceli nr [...]. Następnie na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., , o ustaleniu lokalizacji linii [...], m.in. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości na potrzeby tej inwestycji, oraz z działki nr [...] utworzono działki nr [...] i [...]. Akt Własności Ziemi z dnia [...] stycznia 1976 r., wystawiony na H. S., nie obejmuje ww. parcel katastralnych, w związku z czym organ nie znalazł podstaw do twierdzenia, że komunalizacji poddano mienie stanowiące własność poprzedniczki prawnej skarżącej. Z pozostałych dokumentów zebranych w sprawie również nie wynika, żeby wnioskodawczyni posiadała tytuł prawny do działki nr [...]. W ocenie organu, ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, aby C. S. przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości zarówno, w dacie komunalizacji, w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., jak i obecnie, zatem organ II instancji w całości podtrzymał stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrażone w decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. W konsekwencji, w przypadku, gdy organ podejmie czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 kpa. Na powyższa decyzję skargę złożyła C. S., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie : - art. 7-9 i 77 KPA poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał prawa własności do działki nr [...] obr. [...] - art. 28 KPA poprzez uznanie, iż skarżący nie może być stroną postępowania komunalizacyjnego i z tego względu nie ma interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, - art. 156 § 1 pkt 2 KPA wskutek niezastosowania tego przepisu - art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 156 § 1 oraz 157 § 2 KPA, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasanieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd administracyjny kontroluje legalność, czyli zgodność z prawem, działania organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola odbywa się w granicach danej sprawy, bez związania Sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkuje oddaleniem skargi. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. nr [...], którą stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Gminę K. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotem oceny sądu w sprawie niniejszej nie jest legalność komunalizacji, lecz wyłącznie umorzenie postępowania nadzorczego z uwagi na brak po stronie skarżącej interesu prawnego. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, w tej kwestii organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny braku przymiotu strony po stronie wnioskującj o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., zwróciła się C. S. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, iż skarżąca legitymowała się w dacie 27 maja 1990 r. (wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Sąd podziela stanowisko organów, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż na datę komunalizacji przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności osób fizycznych. Trafnie zatem organy obu instancji uznały, że skarżąca nie jest uprawniona do skutecznego domagania się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Organy prawidłowo wskazały, że stronami postępowania komunalizacyjnego, zarówno zwykłego, jak i prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 Kpa, są: Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot może brać udział w tym postępowaniu w charakterze strony, jeżeli wykaże, że to nie Skarbowi Państwa, lecz jemu przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanej nieruchomości. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Przy czym dla oceny przesłanek komunalizacji istotny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Z akt sprawy nie wynika, by skarżącej w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...], który kreował by jej status jako strony w rozumieniu art. 28 Kpa, w postępowaniu dotyczącym komunalizacji mienia. Z zebranego materiału dowodowego wynika, ze działka nr [...] powstała z parcel katastralnych [...] objętych wykazem hipotecznym lwh [...] i parceli katastralnej objętej spisem [...]. Wcześniej parcela [...] powstała z podziału parceli [...] , parcela [...] powstała z parceli [...], a parcela [...] z podziału [...]. Skarżąca swoje prawo do skomunalizowanej działki wywodzi z dziedziczenia po H. S., która z w dniu [...] stycznia 1976 r. uzyskała akt własności ziemi, jednak ten akt nie obejmował żadnej z wyżej wymienionych działek. Również dodatkowe dokumenty przedstawione przez wnioskodawczynię nie wykazują jej tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, gdyż księga wieczysta nr [...], obejmująca działki stanowiące własność skarżącej, M. S. i J. S., nie obejmuje przedmiotowej działki nr [...]. Tego tytułu nie stanowi również wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr [...] dołączony do skargi. Reasumujac, skoro w dniu 27 maja 1990 r. skarżąca nie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do działki nr [...], to nie przysługiwał jej przymiot strony postępowania komunalizacyjnego, ani postępowania w trybie stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wobec tego, iż wnioskodawczyni nie przysługuje legitymacja procesowa, obowiązkiem organu było umorzenie postępowania administracyjnego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, zgodnie z art. 105 § 1 Kpa. Z podanych wyżej względów sąd uznał zatem za niezasadne zarzuty poodniesione w skardze, które w istocie sprowadzają się do polemiki ze stanowiskiem organu. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.