I SA/Wa 1162/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 marca 2024 r. nr KOC/6241/Zs/23 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 września 2023 r. nr UD-IV-WNI-G.6826.767.2021.EPS; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 20 marca 2024 r. nr KOC/6241/Zs/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu zażalenia A. B. (dalej: "Skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent") z 6 września 2023 r. nr UD-IV-WNI-G.6826.767.2021.EPS o odmowie wydania zaświadczenia. Postanowienie Kolegium wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z 10 czerwca 2021 r. nr UD-IV-WNI-G.6826.767.2021.EPS Prezydent odmówił wydania zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze KW Nr [...] (dalej: "przedmiotowa nieruchomość"). W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym znajdują się dwa lokale, jednocześnie podając, iż lokal oznaczony numerem [...] wykorzystywany jest na cele związane z działalnością gospodarczą - stanowi od 2005 r. siedzibę osoby prawnej pod firmą [...] sp. z o.o. Organ podkreślił, że tą ostatnią okoliczność potwierdził sam wnioskodawca w piśmie z 20 stycznia 2021 r. Na powyższe postanowienie Skarżąca złożyła zażalenie - po rozpatrzeniu którego Kolegium postanowieniem z 24 stycznia 2022 r. nr KOC/4539/Zs/21 uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że Prezydent w sposób niedostatecznie wnikliwy rozstrzygnął wątpliwości, co do funkcji lokali znajdujących się w spornej nieruchomości. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowieniem z 6 września 2023 r. nr UD-IV-WNI-G.6826.767.2021.EPS Prezydent odmówił wydania zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Podtrzymał swoją dotychczasową argumentację w sprawie - jednocześnie wskazując, że na nieruchomości przeprowadzona została kontrola przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB"), w wyniku której ustalono, iż część pomieszczeń na parterze wykorzystywana jest na cele usługowo-biurowe za wyjątkiem jednego pomieszczenia, przy czym na piętrze nadal realizowana jest funkcja mieszkalna. Podał, że w następstwie kontroli wstrzymano użytkowanie lokalu na pierwszej kondygnacji (lokal nr [...] o powierzchni [...] m kw.). Dodatkowo wskazał, iż lokal na piętrze posiada powierzchnię [...] m kw., zaś realizacja funkcji mieszkalnej na pierwszej kondygnacji znajduje potwierdzenie tylko co do jednego pomieszczenia o powierzchni [...] m kw. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła zażalenie, wskazując, że organ nie ma prawa rozstrzygać w istocie o prawach i obowiązkach stron, a jedynie wydać zaświadczenie w oparciu o posiadane dokumenty i rejestry. Podała, że zarówno rejestr gruntów i budynków jak i księga wieczysta dla nieruchomości wskazuje na funkcję mieszkalną posadowionego na niej budynku. Dodatkowo w dniu 9 lipca 2021 r. złożyła pismo, do którego dołączono geodezyjny obmiar i obliczenia powierzchni budynku przy ul. [...], z którego wynika, iż funkcja usługowa zajmuje w tymże budynku jedynie 28 % powierzchni użytkowej. Postanowieniem z 20 marca 2024 r. nr KOC/6241/Zs/23 Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta z 6 września 2023 r. W uzasadnieniu wskazało, że co do zasady punktem wyjścia dla organu I instancji powinny być wpisy znajdujące się w rejestrze gruntów i budynków, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Jednocześnie podniosło, że w niniejszej sprawie organ powziął wątpliwości, co do zbieżności funkcji nieruchomości ujawnionej w rejestrach a faktycznym sposobem jej użytkowania. W ocenie Kolegium kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tych wątpliwości ma postępowanie przeprowadzone przez PINB, a w szczególności postanowienie z 29 lipca 2022 r. nr IIOT/246/2022 umarzające postępowanie w sprawie. Wskazało, że w uzasadnieniu tego postanowienia podano, iż w wyniku oględzin lokalu na pierwszej kondygnacji budynku, przeprowadzonych w dniu 27 maja 2022 r., ustalono, iż lokalowi temu przywrócono funkcję mieszkalną. Kolegium podkreśliło, że skoro PINB stwierdził, iż funkcja mieszkalna została przywrócona (dodając, że owego przywrócenia najprawdopodobniej dokonali właściciele lokalu) to w takim razie należało przyjąć, że przed tą datą lokal ten pełnił funkcję biurową. Zaznaczyło, że w świetle przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2024 r., poz. 386) dalej: "ustawa przekształceniowa", charakter zabudowy nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. Odnosząc się do propozycji wnioskodawcy Kolegium wskazało, że postępowanie PINB nie ujawniło, aby na pierwszej kondygnacji znajdowały się dwa lokale mieszkalne. Nadto przepis art. 1a ustawy przekształceniowej nakazuje odnosić obliczenia w zakresie procentowego udziału pomieszczeń o innym przeznaczeniu do poszczególnych budynków na nieruchomości nie zaś części lokali mieszkalnych. Stwierdziło też, że zna treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 943/22 - jednakże w niniejszym stanie faktycznym oparło się na postępowaniu PINB, które de facto wykazało zmianę stanu prawnego części nieruchomości (tj. sposobu jej użytkowania). Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca zarzucając mu: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo stwierdzenia, że organ I instancji w niniejszej sprawie nie przeprowadził postępowania zmierzającego do ustalenia rodzaju zabudowy istniejącej na działce, której dotyczy wniosek, w sposób wszechstronny i odnoszący się do całości budynku położonego na działce, nie zaś do jego części; 2. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez: a) nie uwzględnienie wynikającej z ewidencji gruntów i budynków oraz z ksiąg wieczystych, mieszkaniowej funkcji budynku posadowionego na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, oraz mieszkalnego przeznaczenia lokali znajdujących się w tym budynku; b) dowolną ocenę materiałów z postępowania prowadzonego przez PINB dla m.st. Warszawy, czego skutkiem było bezpodstawne ustalenie, że przedmiotowy grunt nie był w dniu 1 stycznia 2019 r. zabudowany na cele mieszkaniowe; 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia, pomimo spoczywającego na tym organie, prawnego obowiązku wydania tego zaświadczenia; 4. naruszenie art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 4 ust. 1 i 3 ustawy przekształceniowej przez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe nie jest grunt zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w którym część pomieszczeń jednego z dwóch lokali mieszkalnych była w dniu 1 stycznia 2019 r. wykorzystywana na potrzeby prowadzenia przez podmiot trzeci działalności gospodarczej w formie biura księgowego, przy czym pozostała powierzchnia budynku wykorzystywana była na cele mieszkaniowe, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że każda nieruchomość zabudowana wyłącznie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe, a organy administracji w postępowaniu o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, nie mają kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych, czy też wpisów w ewidencji gruntów i budynków, ani kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania budynku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie n wniosło jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 20 marca 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 6 września 2023 r. o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze KW Nr [...]. Powodem odmowy wydania zaświadczenia było ustalenie, że znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości budynek, przeznaczony według zapisów w ewidencji gruntów i budynków na cele mieszkalne, faktycznie wykorzystywany jest na cele prowadzonej działalności gospodarczej. Opierając się na postępowaniu PINB, które wykazało zmianę stanu prawnego nieruchomości (tj. sposobu jej użytkowania) organ stwierdził, że część pomieszczeń na parterze wykorzystywana jest na cele usługowo-biurowe (za wyjątkiem jednego pomieszczenia), przy czym na piętrze realizowana jest nadal funkcja mieszkalna. Sąd powyższego stanowiska organów nie podziela. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2024r., poz. 386) dalej: "ustawa przekształceniowa". Grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano w art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa ww. przepisie, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) k.p.a. - albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, że jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Istotne jest, że zaświadczenie ma potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to spełnia jednak tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ustalonej przede wszystkim w oparciu o dane wskazane w art. 218 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się również, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych, wymagających analizy, czy interpretacji przepisów. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji. Innymi słowy zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać. Cel na jaki budynek mieszkalny jest faktycznie wykorzystywany, w szczególności, czy budynek wykorzystywany jest do prowadzenia działalności innej niż zamieszkiwanie, może mieć znaczenie, nie tyle przy potwierdzeniu przekształcenia praw, ale przy ustalaniu opłat z tytułu przekształcenia (art. 7 ust. 6a ustawy przekształceniowej), czy preferencyjnych bonifikat (art. 9a ust. 1 ustawy przekształceniowej). Obowiązkiem organu zaświadczeniowego jest wyłącznie sprawdzenie, w kontekście złożonego wniosku, danych znajdujących się w odpowiednich rejestrach (w rozpoznawanej sprawie: ewidencji gruntów i budynków). Organ nie jest natomiast uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego, w toku którego ustala określony stan faktyczny oraz dokonuje odpowiedniej do tych ustaleń subsumpcji przepisów prawa materialnego. W szczególności, organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Z akt administracyjnych wynika, że na objętej wnioskiem Skarżącej nieruchomości znajduje się budynek przeznaczony na cele mieszkalne, co potwierdza prowadzona przez organ ewidencja gruntów i budynków oraz księga wieczysta. W tej sytuacji uznać trzeba, że Skarżąca posiada prawo użytkowania wieczystego gruntów, które zostały zabudowane na cele mieszkaniowe. W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo jej własności i tym samym brak było podstaw do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zauważyć trzeba, że z definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zawartej w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej wynika wyłącznie, że istotny jest rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób jego faktycznego stałego wykorzystywania. Przepis ten nie wyklucza przy tym objęcia przepisami ustawy gruntów zabudowanych budynkami o charakterze mieszanym, mieszkaniowo-usługowym, o ile jego powierzchnia usługowa nie przekracza powierzchni mieszkalnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie oraz doktrynie okoliczność, że w lokalu mieszkalnym (w budynku wielorodzinnym) zarejestrowana jest działalność gospodarcza, bądź kilka takich działalności, czy też, że jest on wskazany jako siedziba spółki prawa handlowego - nie niweczy automatycznie jego podstawowej funkcji mieszkalnej, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli. Skoro zatem ewidencja, jak też treść księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wskazuje na zabudowę przedmiotowej działki budynkiem mieszkalnym - to zdaniem Sądu brak jest podstaw do kwestionowania tego charakteru zabudowy w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. W tego rodzaju postępowaniu organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu wykorzystania spornego budynku. Rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zatem zostały z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a także art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy przekształceniowej - co uzasadnia ich uchylenie. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażaną w niniejszym wyroku i uwzględni dokumenty określające charakter budynku posadowionego na ww. nieruchomości. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.