I SA/Wa 1163/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi G.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda") decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. D. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej jako "Starosta") z [...] stycznia 2018 r. nr [...] zobowiązującą skarżącego do udostępnienia części nieruchomości położonej we wsi [...] gm. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, w pasie technologicznym niezbędnym do przeprowadzenia prac o pow. [...] ha, poprzez zezwolenie [...] S.A. na wykonanie prac związanych z wykonaniem remontu polegającego na wymianie istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia bez zmiany jej przebiegu oraz dwóch stanowisk słupowych bez zmiany miejsca ich posadowienia, zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącym integralną część decyzji, na okres 14 dni od daty rozpoczęcia prac. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] S.A. (dalej jako "inwestor") wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r., nie mogąc uzyskać zgody skarżącego (właściciela nieruchomości), wystąpiła do Starosty o zobowiązanie ww. osoby do udostępnienia przedmiotowej działki, w celu przeprowadzenia prac związanych z remontem linii niskiego napięcia polegającym na wymianie fragmentu napowietrznej sieci niskiego napięcia bez zmiany przebiegu linii oraz wymiany dwóch stanowisk słupowych bez zmiany miejsca ich posadowienia. Skarżący pismem z [...] września 2017 r. poinformował Starostę, że nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości w celu podjęcia prac związanych z realizacją inwestycji objętej wnioskiem. Starosta decyzją z [...] stycznia 2018 r.: 1) zobowiązał skarżącego do udostępnienia części przedmiotowej nieruchomości, w pasie technologicznym niezbędnym do przeprowadzenia prac o pow. [...] ha, poprzez zezwolenie inwestorowi na wykonanie prac związanych z wykonaniem remontu polegającego na wymianie istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia bez zmiany jej przebiegu oraz dwóch stanowisk słupowych bez zmiany miejsca ich posadowienia, zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącym integralną część decyzji, na okres 14 dni od daty rozpoczęcia prac; 2) wskazał, że zezwolenie obejmuje w szczególności prawo wstępu na nieruchomość w celu wykonania prac związanych z wykonaniem remontu polegającym na wymianie linii energetycznej niskiego napięcia przebiegającej nad dz. nr [...] oraz wymianie dwóch słupów energetycznych, w miejscowości [...] gm. [...]; 3) zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu inwestycji, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub spowoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Jeżeli w skutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Wojewoda decyzją z [...] lutego 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji przywołał treść art. 124b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "ugn", i zauważył, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że rokowania z właścicielem w sprawie udostępnienia nieruchomości w celu wykonania prac konserwacyjnych nie dały rezultatu. Organ wskazał także, że zakres prac polegać ma na demontażu linii niskiego napięcia oraz wymianie dwóch stanowisk słupowych. W celu dokonania tych prac niezbędne jest udostępnienie obszaru o pow. [...] ha, a zgodnie z wnioskiem prace te mają zostać wykonane w terminie 2 tygodni od daty ich rozpoczęcia. Planowane prace remontowe polegać mają na wymianie słupów i linii przesyłowej, w miejscu istniejących już urządzeń. Prace wynikają z konieczności wykonania remontu istniejącej sieci niskiego napięcia zaopatrującej w energię elektryczną wszystkich mieszkańców m. [...] i okolic. Istniejące sieci wybudowane zostały w latach 70-tych XX w. i obecnie wymagają pilnej wymiany w zakresie stanowisk słupowych i przewodów, co jest uzasadnione ich złym stanem technicznym spowodowanym upływem czasu. Pozostawienie starych słupów stwarza bardzo wysokie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, a w dalszej kolejności bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej. Tym samym planowana przebudowa służy zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i polepszeniu warunków napięciowych u wszystkich odbiorców w m. [...] i okolic, zatem służy dobru ogólnemu. W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, że w sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia prac konserwacyjnych napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia polegających wymianie dwóch stanowisk słupowych i linii napowietrznej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego oraz nieprawidłową ocenę materiału dowodowego przez Wojewodę, skutkujące niesłusznym przyjęciem, że wymiana istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia bez zmiany jej przebiegu oraz dwóch stanowisk słupowych bez zmiany miejsca ich posadowienia stanowi remont, podczas gdy prawidłowa oraz wszechstronna analiza w omawianym zakresie prowadzi do wniosku, że przedmiotowa wymiana stanowi przebudowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wówczas Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), ze względu na zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do udostępnienia części przedmiotowej nieruchomości, poprzez zezwolenie inwestorowi na wykonanie ww. prac; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię przez Wojewodę, polegającą na przyjęciu, że wymiana istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia bez zmiany jej przebiegu oraz dwóch stanowisk słupowych bez zmiany miejsca ich posadowienia stanowi remont, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że przedmiotowa wymiana stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane ze względu na zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowalnego, bowiem zmiana taka wyklucza remont, a stanowi o istocie przebudowy, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania wadliwej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1201/18 oddalił skargę na decyzję Wojewody z [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu wyroku wskazał, odwołując się do art. 124b ugn oraz art. 3 pkt 6, pkt 7, pkt 7a i pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, że wskazany we wniosku inwestora zakres robót stanowi odtworzenie stanu pierwotnego. Sąd zauważył, że z wniosku inwestora z [...] sierpnia 2017 r. wynika, że zakres prac polegać ma na wymianie – w miejscu istniejących już urządzeń – fragmentu napowietrznej linii niskiego napięcia oraz na wymianie dwóch stanowisk słupowych w osi linii elektroenergetycznej. Zakres wnioskowanych prac przekracza zatem zakres bieżącej konserwacji, spełniając definicję remontu, o której mowa w art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane. Okoliczność ta prowadzi do konkluzji, że art. 124b ugn został zastosowany przez organy prawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 436/19, na skutek skargi kasacyjnej skarżącego, uchylił ww. wyrok z 7 sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że roboty remontowe w rozumieniu art. 124b ugn w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane). Jeżeli organy orzekające w sprawie na podstawie art. 124b ugn ustalą (m.in. na podstawie szczegółowej dokumentacji projektowej i technologicznej), że planowane prace budowlane doprowadzą do zmiany parametrów takich jak np. długość lub szerokość linii elektroenergetycznej, przebieg trasy linii w terenie, wysokość lub szerokość urządzeń lub przewodów liniowych (np. w zakresie określonego słupa elektroenergetycznego), napięcie lub natężenie elektroenergetyczne albo moc pola elektroenergetycznego, to należy przyjąć, że tego rodzaju prace nie stanowią prac remontowych w rozumieniu art. 124b ugn w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, lecz powinny być kwalifikowane jako inny rodzaj robót budowlanych (np. przebudowa, nadbudowa, rozbudowa). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala ustalić, jakie dokładnie okoliczności przyczyniły się do stwierdzenia przez Sąd, że wnioskowane prace inwestycyjne na działce skarżącego będą wypełniały znamiona remontu, a nie przebudowy. Nie sposób w nim doszukać się precyzyjnego określenia, że zakres prac wypełnia definicję remontu, do konkretnych okoliczności sprawy. Sąd ogólnikowo zakreślając rodzaj inwestycji nie odniósł się do wskazywanych przez skarżącego elementów mających na celu rozważenie, czy wykonywane roboty wskutek zwiększenia przekroju linii doprowadzą do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zważyć przy tym należy, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływana dalej jako "p.p.s.a.", rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało wnioskiem inwestora z [...] sierpnia 2017 r. o wydanie, w trybie art. 124b ugn, decyzji zobowiązującej skarżącego do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości, w celu przeprowadzenia prac związanych z remontem linii niskiego napięcia. We wniosku wskazano, że zakres prac polegać ma na wymianie - w miejscu istniejących już urządzeń - fragmentu napowietrznej linii niskiego napięcia [...] na linię [...] o długości [...] m oraz na wymianie dwóch stanowisk słupowych, tj. słupa [...] nr [...] na słup [...] oraz słupa [...] nr [...] na slup [...] w osi linii elektroenergetycznej. W celu dokonania tych prac niezbędne jest udostępnienie obszaru o pow. [...] ha, a zgodnie z wnioskiem prace te mają zostać wykonane w terminie dwóch tygodni od daty ich rozpoczęcia. W art. 124b ust. 1 ugn ustawodawca określił warunki dopuszczalności wydania decyzji nie tylko w postaci wykazania braku zgody właściciela nieruchomości na jej udostępnienie uprawnionemu podmiotowi, ale też w postaci wykazania okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. Zgodnie bowiem z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Stosownie zaś do art. 124b ust. 3 ugn obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że rokowania z właścicielem w sprawie udostępnienia nieruchomości w celu wykonania prac konserwacyjnych nie dały rezultatu, planowane prace remontowe mają zostać wykonane w terminie 2 tygodni od daty ich rozpoczęcia, wymiana stanowisk słupowych i przewodów jest uzasadniona ich złym stanem technicznym spowodowanym upływem czasu, a pozostawienie niewymienionych starych słupów stwarza bardzo wysokie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, a w dalszej kolejności bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej. Tym samym planowana przebudowa służy zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i polepszeniu warunków napięciowych u wszystkich odbiorców w m. [...] i okolic, zatem służy dobru ogólnemu. Kwestią sporną jest natomiast, czy prace, jakie zamierza wykonać inwestor na przedmiotowej działce, stanowią remont linii elektroenergetycznej i w konsekwencji, czy istniały wszystkie przesłanki do zastosowania art. 124b ust. 1 ugn. W tej sytuacji uzasadnione jest posłużenie się definicją legalną wynikającą z ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymiana słupów, co do zasady, traktowana jest jako remont. Roboty budowlane polegające na wymianie starych słupów, stanowiących część obiektu budowlanego jakim jest linia elektroenergetyczna, na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie następuje zmiana przebiegu trasy tej linii mogą być bowiem zakwalifikowane jako remont (art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane) (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2005 r. sygn. OSK 1427/04, z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt SA/Rz 535/02; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 31 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1424/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, zarówno Starosta jak i Wojewoda prawidłowo ocenili, że przedmiotowa inwestycja, która miała być wykonana przez inwestora jest remontem w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów, bowiem działania planowane przez inwestora sieci, polegające na wymianie zużytych jej elementów, tj. linii niskiego napięcia i dwóch słupów, spełniają przesłanki z art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane. Inwestor wyraźnie określił bowiem, że czynności te miały zostać przeprowadzone na istniejącej linii elektroenergetycznej, która powstała w latach 70-tych XX w. i obecnie wymaga pilnej wymiany w związku ze złym stanem technicznym, spowodowanym upływem czasu. Jak wynika przy tym z załącznika graficznego dołączonego do wniosku inwestora, prace te mają nastąpić bez zmiany trasy tej linii, bez zmiany jej napięcia (nadal będzie to linia niskiego napięcia), co umożliwi jej dalszą eksploatację, zaś nowe słupy mają stanąć w miejscu starych. W ocenie Sądu, użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów, niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Inwestor wykazał zatem, że zaistniała obiektywna przesłanka potwierdzająca konieczności przeprowadzenia remontu. Zauważyć należy, że wymianę elementów obiektu należy pojmować w powiązaniu z konkretną budowlą. I tak, w sytuacji, gdy mamy do czynienia z samodzielnym obiektem budowlanym, rozebranie go do podstaw i wzniesienie na nowo nie będzie remontem tylko odbudową. Inaczej jednak sytuacja ma się w przypadku obiektu liniowego, który również jest obiektem budowlanym, jednak należy go postrzegać jako całość. Nie można też pomijać charakterystycznego parametru tego obiektu jakim jest długość. Remont obiektu liniowego może polegać na wymianie zużytych jego fragmentów nowymi, takimi jak liny, słupy. Ważne jest, aby przy tego typu robotach nie doszło do zmiany parametru długości (wydłużenia linii napowietrznej), czy parametrów technicznych, takich jak moc przesyłu i zwiększenie pola elektromagnetycznego. Nie może również dojść do innego usytuowania słupów niż tych usuniętych. W takiej sytuacji zakres prac będzie stanowił przebudowę, a nie remont. W niniejszej natomiast sprawie, jak już wskazano powyżej, wymieniona zostanie przestarzała linia niskiego napięcia, na nową napowietrzną linię niskiego napięcia, nie zmieni się usytuowanie słupów (nastąpi jedynie ich wymiana na nowe, które staną dokładnie w tym samym miejscu co poprzednie), jak również nie będzie miało miejsce wydłużenia linii napowietrznej. W konsekwencji w ocenie Sądu, wskazany we wniosku inwestora zakres robót, stanowi odtworzenie stanu pierwotnego i przekracza zakres bieżącej konserwacji, co spełnia definicję remontu, o której mowa w art. art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane. Wskazane powyżej okoliczności prowadzą do konkluzji, że art. 124b ugn został zastosowany przez organy prawidłowo, a zatem zarzuty skargi w tym zakresie uznać należy za niezasadne. Wbrew również twierdzeniom skargi, analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego prowadzi do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.