I SA/Wa 1164/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia, że 1 stycznia 1999 r. Gmina K. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonej w [...], powstałej z podziału działki nr [...], zajętej pod drogę gminną, ulicę [...] w K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z póź. zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej P. W wyniku odwołania złożonego przez J. i R. R., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r. ponownie stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. prawa własności ww. nieruchomości. Minister Transportu i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania R. i J. R., decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję z dnia [...] września 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], Wojewoda M. odmówił stwierdzenia, że 1 stycznia 1999 r. Gmina K. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...], zajętej pod drogę gminną ulicę [...] w K. Od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. odwołanie złożył Dyrektor [...] Zarządu Komunalnego w K., działający z upoważnienia Gminy Miejskiej K. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiły własność B. D. i J. D. na prawach wspólności ustawowej. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] maja 2000 r. Rep. [...] prawa do ww. działek nabyli J. R. i. R. R. na prawach wspólności ustawowej. Również z akt wynika, że ulica [...] stanowi drogę publiczną bowiem została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały nr 103 Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 10, poz. 4). Zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. W postępowaniu prowadzonym w trybie ww. art. 73 decyduje stan faktyczny ustalony na dzień 31 grudnia 1998 r. Zwrócić również uwagę należy, iż w postępowaniu tym badaniom podlegają takie kwestie jak: ustalenie czy dla drogi publicznej były opracowane linie rozgraniczające, jak również ustalenie w jakich granicach danej drodze publicznej została nadana kategoria drogi publicznej. Niekiedy badania wymaga kwestia nadania danej drodze publicznej jej nazwy. Chodzi tu o zbadanie wszelkiej dostępnej dokumentacji geodezyjnej wskazującej na przebieg danej drogi publicznej w odniesieniu do momentów nadania jej kategorii, jak również nazwy ulicy, w celu ustalenia, czy nieruchomość objęta postępowaniem została zajęta pod daną drogę publiczną. Z ustaleń dokonanych przez organ wojewódzki wynika, że uchwała nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 10, poz. 4), nie zawierała załącznika graficznego, który zawierałby linie rozgraniczające. Ponadto organ wojewódzki ustalił - na podstawie opinii do podziału geodezyjnego działki nr [...], z której powstały działki stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, wydanej przez Prezydenta Miasta K. [...] stycznia 1991 r. nr [...] oraz załącznika graficznego - że teren, na którym znajdują się przedmiotowe działki (na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej nr [...] z [...] kwietnia 1988 r.) - przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Z załącznika graficznego wynika przebieg ulicy [...] przez działkę nr [...], zaś projekt podziału działki nr [...] przewidywał (ale nie wydzielał) część terenu pod poszerzenie pasa drogowego ulicy [...]. Plan ten powstał już po nadaniu przedmiotowej drodze kategorii drogi publicznej i nie obowiązywał w dniu 31 grudnia 1998 r., a więc jego ustalenia nie są wiążące w niniejszym postępowaniu. Natomiast z załączników nr 1 i 2 do decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2001 r. nr [...], wydanej w trakcie obowiązywania Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. z 1994 r. zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 1994 r. (obowiązującego również w dacie 31 grudnia 1998 r.), a dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek, wynika, że linia zabudowy została ustalona w odległości 6 m od granicy działki nr [...] stanowiącej ulicę [...]. Ponadto z ww. załącznika nr 1 wynika, że ulica [...] użytkowana była w granicach nie pokrywających się z granicami działki drogowej nr [...]. Z ustaleń organu wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. ulica Z. nie obejmowała gruntu stanowiącego przedmiotowe działki nr [...]. Natomiast zajęcie przedmiotowych działek poprzez ich rozjeżdżenie nie stanowi podstawy do uznania, że zaliczenie ulicy [...] do kategorii dróg publicznych nastąpiło w granicach jej wyjeżdżenia. Skoro zatem przedmiotowe działki nie były zajęte pod drogę publiczną, to tym samym nie ma podstaw do przejęcia prawa własności w trybie ww. art. 73. Należy stwierdzić, iż prowadząc postępowanie w trybie art. 73 organ orzekający bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Niespełnienie którejkolwiek przesłanki wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej stan zaistniały z mocy samego prawa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska K; zarzucając naruszenie (1) art. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie ustalenia zajętości nieruchomości pod drogę i brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, (2) art. 75 kpa poprzez nieuwzględnienie treści dowodów z dokumentów urzędowych wskazujących, że działki nr [...] były zajęte pod drogę, a więc zachodziły przesłanki do nabycia własności działek z mocy prawa w trybie przepisów ustawy z 13 października 1998 r., (3) art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż nie został wskazany fakt zajęcia nieruchomości pod drogę - wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzja Wojewody [...] oraz Ministra Infrastruktury zapadła z naruszeniem prawa, t.j. powołanych przepisów kpa, jak też w/w ustaw. Organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji dokonał wadliwego rozstrzygnięcia w oparciu o zebrany materiał dowodowy oraz w niewłaściwy sposób zastosował przepisy prawne, zaś organ drugiej instancji błędne ustalenia Wojewody przyjął jako swoje. Wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdzie Minister opisuje ustalenia jakie w sprawie poczynił organ wojewódzki, nie wprowadzając do nich odmiennych ustaleń, niż te poczynione przez pierwszą instancję. Skarżąca zarzuciła, że mapa sytuacyjno - wysokościowa do celów projektowych przedstawia zawsze aktualny sposób zagospodarowania terenu, co zawsze jest potwierdzane umieszczeniem pieczątki na mapie o następującej treści: " Mapa zgodna z terenem na dzień ...". Taka sama adnotacja znajduje się również na mapie przyjętej dnia 27 października 1998 r. do zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...]. Okoliczność jakoby mapa została sporządzona dopiero w 2002 r. dotyczy sporządzenia jej kopii, co zostało wyraźnie odnotowane jako data sporządzenia kopii mapy. Sporządzenie kopii mapy to nie to samo co sporządzenie mapy, które nastąpiło przed 31 grudnia 1998 r. Zdaniem skarżącej, dla określenia granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie mają rozstrzygającego znaczenia ustalenia planu miejscowego, a w szczególności dla dróg publicznych nie w pełni zrealizowanych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Jednocześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Można zatem przyjąć, że plan miejscowy stanowi normatywnie wiążącą prognozę sposobu zagospodarowania terenu, co jednak nie oznacza, aby plan był wiążący dla ustalenia istniejącego stanu faktycznego na nieruchomościach nim objętych oraz nie powinien stanowić podstawy do ustalenia granic zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r., a to z braku stosownego przepisu prawa; tak M. Wolanin "Uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne". Zdaniem skarżącej, sformułowanie "zajęte pod drogi" przemawia za przypisaniem ustawodawcy woli objęcia przepisem art. 73 również dróg nie urządzonych, z ograniczeniem uregulowania ich stanu prawnego na rzecz podmiotów publicznoprawnych w granicach faktycznego korzystania. W przypadku dróg publicznych, na których proces inwestycyjny został zakończony najpóźniej w dniu 31 grudnia 1998 r., granice zajęcia pasa drogowego odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. W przypadku dróg publicznych nie urządzonych, granicami zajęcia nieruchomości pod takie drogi są granice faktycznego korzystania z nieruchomości lub ich części w taki sposób, jak korzysta się z dróg publicznych urządzonych w granicach pasa drogowego. Granice faktycznego korzystania wyznacza w tym przypadku rozmiar możliwości powszechnego i nieograniczonego dostępu przez kogokolwiek do terenu zajętego pod drogę. Przepis art. w/w ustawy z dnia 31 grudnia 1998 r. został wprowadzony w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Skarżąca podkreśliła, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, wynikająca z treści art. 7 kpa. Nakłada ona na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Natomiast zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa, wydana przez organ decyzja powinna być należycie uzasadniona (uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne). W niniejszym postępowaniu organy obu instancji obowiązane były do zbadania wszystkich okoliczności sprawy, mających znaczenie dla ustalenia, czy działki [...] zajęte pod ulicę [...] na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. jej własnością. W tym zakresie obowiązkiem organów było zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz dokonanie jego prawidłowej oceny (art. 77 § 1, art. 80 kpa), która powinna zostać odpowiednio wyjaśniona w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie poprzez wyciągnięcie wniosków wbrew zasadom logicznego myślenia narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i w związku z tym musi stanowić podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny obydwu decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiającą stwierdzenia, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina K. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...], zajętej pod drogę gminną, ulicę [...] w K. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie podziela zarzutów skargi. 4. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przepis ten określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek w postaci przejścia prawa własności na Skarb Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Przesłankami tymi są: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, zaś władanie nieruchomością oznacza pozostawanie jej w faktycznym władztwie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. 5. Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiły własność B. D. i J. D. na prawach wspólności ustawowej, a na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] maja 2000 r. prawa do działek tych nabyli J. R. i. R. R. na prawach wspólności ustawowej. Również z akt sprawy wynika, że ulica [...] stanowi drogę publiczną, bowiem została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 10, poz. 4). Zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Jednakże, jak wynika z ustaleń organu, w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] nie obejmowała gruntu stanowiącego przedmiotowe działki nr [...]. Prawidłowo zatem organ uznał, że zajęcie przedmiotowych działek poprzez ich rozjeżdżenie nie stanowi podstawy do uznania, że zaliczenie ulicy [...] do kategorii dróg publicznych nastąpiło w granicach jej wyjeżdżenia. Skoro zatem przedmiotowe działki nie były zajęte pod drogę publiczną, to tym samym nie ma podstaw do przejęcia prawa własności w trybie ww. art. 73. Nie budzi również wątpliwości stwierdzenie organu, iż prowadząc postępowanie w trybie art. 73 organ orzekający bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Niespełnienie którejkolwiek przesłanki wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej stan zaistniały z mocy samego prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, władanie nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, oznacza pozostawanie tej nieruchomości w faktycznym władztwie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00, LEX nr 137831), a zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, co w niniejszej sprawie, jak wskazano już wcześniej, na działkach nr [...] nie nastąpiło - na działkach tych nie urządzono drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. 6. Zdaniem Sądu organy pierwszej i drugiej instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z obowiązującymi przepisami kpa, zarówno w sposób wyczerpujący zbierając i rozpatrując materiał dowodowy w sprawie, jak również uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie. Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej czy poprzedzającej ją decyzji. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.