I SA/Wa 1165/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr [...], położonej w Gminie P., obręb [...]; 2. w pozostałej części oddala skargę; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] – dalej "zaskarżoną decyzją" – Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania W. B. (dalej "skarżącego") od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...], orzekającej o: (-) ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego oraz G. K. (na rzecz tej ostatniej z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego) z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Gminie P., obrębie [...], oznaczonej jako działki: 1) nr [...] o powierzchni [...] ha, 2) nr [...] o powierzchni [...] ha i 3) nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczonej pod budowę północnej obwodnicy w miejscowości P. – rejon węzła drogowego [...] oraz o (-) nałożeniu na Zarząd Województwa [...] obowiązku wypłaty odszkodowania w wyznaczonym terminie, uchylił decyzję Wojewody i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. II. Stan faktyczny sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Ministra przedstawia się w następujący sposób: 1. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] znak: [...], przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa pod budowę drogi publicznej, o której mowa powyżej. 2. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu należnego z tego tytułu odszkodowania na rzecz skarżącego oraz G. K. oraz zobowiązał Zarząd Województwa do wypłaty odszkodowania w oznaczonym terminie. 3. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący wniósł do Ministra, za pośrednictwem Wojewody, odwołanie od decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r., zaznaczając w treści pisma, co następuje: "W związku z wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie ustalającej wysokość odszkodowania za przejęte działki nr [...],[...],[...] na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] jako strona wierzyciel składam odwołanie od w/w decyzji w części dotyczącej wysokości odszkodowania za działkę [...] oraz działkę [...] i żądam zmiany i uchylenia decyzji w części dotyczącej tych działek. Jednocześnie wnoszę o utrzymanie w mocy w/w decyzji w części dotyczącej wyceny działki nr [...].". III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2012 r., Minister, na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody w całości, przekazując jednocześnie Wojewodzie sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia kasatoryjnego Minister wskazał na konieczność przeprowadzenia ponownej wyceny wszystkich działek, stanowiących przedmiotową nieruchomość, spowodowaną oparciem przez Wojewodę ustaleń faktycznych w sprawie na wadliwie sporządzonych operatach szacunkowych z dnia [...] października 2012 r. i z dnia [...] maja 2012 r. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra w części dotyczącej działki nr [...], zarzucając organowi odwoławczemu niezasadne uchylenie decyzji Wojewody w części, w jakiej decyzja ta odnosiła się do tej działki. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powyższych uwarunkowań Sąd orzekający w niniejszej sprawie umocowany jest do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji Ministra w zakresie wskazanym w skardze, tj. w odniesieniu do części tej decyzji, odnoszącej się do działki nr [...]. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza Ministra wydana została – w nieobjętej odwołaniem skarżącego (a objętej skargą) części, dotyczącej działki nr [...] - z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.138 § 2 k.p.a. w związku z art.127 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję Ministra należało - w części dotyczącej działki nr [...] - wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra w zakresie wskazanym w skardze prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji zaskarżoną obecnie decyzją orzekł Minister, było ustalenie na podstawie art.12 ust.4a i nast. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) odszkodowania z tytułu przejęcia decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości, składającej się w trzech działek ewidencyjnych, pod drogę publiczną. 2. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Minister orzekł, na podstawie art.138 § 2 k.p.a. o uchyleniu w całości decyzji Wojewody i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skutkiem zaskarżonej kasatoryjnej decyzji Ministra jest zatem powstanie po stronie Wojewody obowiązku ponownego rozpoznania całości sprawy, obejmującego zarówno ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie wartości przedmiotowej nieruchomości, jak i orzeczenie w przedmiocie należnego odszkodowania – w odniesieniu do wszystkich trzech działek gruntu, objętych decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2012 r. 3. Zważywszy na powyższe okoliczności stwierdzić należy, że decyzja Ministra została wydana z przekroczeniem – w odniesieniu do działki nr [...] – zakresu zaskarżenia decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2012 r., wynikającego z odwołania skarżącego, zawartego w piśmie z dnia z dnia [...] grudnia 2012 r. Z odwołania tego wynika w sposób nie nasuwający wątpliwości, że skarżący odwołał się wyłącznie od części decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2012 r., tj. części dotyczącej działek [...] i [...], wyrażając w sposób jednoznaczny akceptację dla pozostałej części decyzji Wojewody, tj. części dotyczącej działki nr [...]. Zakres zaskarżenia decyzji Wojewody, wynikający z odwołania skarżącego, był dla organu odwoławczego wiążący. Oznacza to, że organ ten nie miał upoważnienia do orzekania w przedmiocie odwołania w zakresie wyraźnie z niego wyłączonym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedmiot postępowania, tj. ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości, składającej się z trzech odrębnych działek ewidencyjnych, w odniesieniu do których to działek określono osobno ich wartość, umożliwia wyodrębnianie z decyzji poszczególnych jej części, odpowiadających tymże działkom. Co do zasady, tak wyodrębnione części decyzji mogą być – w kontekście ich zaskarżenia - przedmiotem różnych dyspozycji procesowych strony. 4. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt 1441/96, publ. LEX, kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych, dotyczących prawa odwołania się od decyzji, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie odwołuje się od wydanej decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego opiera konstrukcję odwołania wyłącznie na zasadzie skargowości, a więc nie można w żadnym razie przyjąć dopuszczalności wszczęcia postępowania odwoławczego z urzędu, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. 5. Decyzja organu pierwszej instancji, w części, w której nie została zaskarżona stała się ostateczna, w związku z czym jej weryfikacja w toku postępowania odwoławczego stanowiłaby pogwałcenie zasady trwałości decyzji. Organ odwoławczy bowiem może orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem (zażaleniem), nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem, (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2003 r., sygn. IV SA 1608 -1609/02- niepublikowany). 6. Z tych względów zaskarżona skargą decyzja jest wadliwa w części dotyczącej działki nr [...], a zatem należało ją w tym zakresie uchylić. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda rozpozna ponownie sprawę odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną, ograniczając jednakże zakres rozpoznania sprawy do działek [...] i [...] i uznając sprawę za ostatecznie rozstrzygniętą w zakresie działki nr [...]. 7. W pkt 2 wyroku Sąd orzekł wprawdzie o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, niemniej z uwagi na uwzględnienie w pkt 1 w całości skargi w zakresie wskazanym w skardze (tj. w części dotyczącej działki nr [...]), zawarcie rozstrzygnięcia o którym mowa w pkt 2 wyroku, uznać należy za zbędne. Okoliczność ta nie ma jednakże jakiegokolwiek wpływu na zakres obowiązków organu, związanych z wykonaniem wyroku Sądu w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.