I SA/Wa 1166/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skarg E. Z. i H. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia 1. uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1166/06 UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku B. i H. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego Ministra z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O., gmina O., w części dotyczącej działki nr [...] wydzielonej dla małżonków I. i H. K. oraz działki nr [...] wydzielonej dla małżonków J. i Z. Z. W uzasadnieniu wymienionej decyzji organ naczelny stwierdził, że postępowaniem scaleniowym została objęta m.in. zabudowana działka nr [...] małżonków I. i H. K. o powierzchni [...] ha oraz działka nr [...] małżonków J. i Z. Z. o powierzchni [...] ha. W trakcie scalenia działki te przedłużono i jednocześnie zmieniono granice między nimi poszerzając działkę nr [...] (po scaleniu nr [...]) częściowo kosztem działki nr [...] ( po scaleniu nr [...]). W roku 1998 działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], które stały się własnością następców prawnych J. i Z. Z. Działka nr [...] stanowi obecnie własność E. Z., a działka nr [...] małżonków B. i H. R. W roku 1999 małżonkowie I. i H. K. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1979 r. Zdaniem wnioskodawców zmiana granicy działki nr [...] w jej części siedliskowej nastąpiła bez ich wiedzy i zgody. Przeprowadzone przez [...] Urząd Wojewódzki postępowanie wyjaśniające, połączone z wizją lokalną i pomiarami uzupełniającymi, potwierdziło, że zaprojektowana w wyniku scalenia granica między wymienionymi działkami w ich części siedliskowej znacznie odbiega od stanu wykazanego w ewidencji gruntów przed scaleniem i od obecnego stanu użytkowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. stwierdził nieważność decyzji organu wojewódzkiego zatwierdzającej projekt scalenia gruntów w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Organ naczelny uznał, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.), grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela. W przedmiotowej sprawie nie uzyskano zgody małżonków K. na objęcie postępowaniem scaleniowym ich gruntów pod zabudowaniami i na zmianę granic działki siedliskowej, a mimo to scaleniem objęto stanowiącą ich własność zabudowaną działkę nr [...] (po scaleniu nr [...]). Działka ta od strony ulicy S. została znacznie zwężona, natomiast sąsiednia działka nr [...] (po scaleniu nr [...]), będąca własnością małżonków J. i Z. Z. została odpowiednio poszerzona. Zaprojektowana w wyniku scalenia granica przecina istniejący na terenie siedliska I. i H. K. budynek gospodarczy i powoduje istotne jego zmniejszenie. W związku z tym organ naczelny uznał, że scalenie gruntów w części dotyczącej wymienionej działki wykonano z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 10 kwietnia 2006 r. małżonkowie H. i B. R. wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że nieprawdziwa jest informacja dotycząca zwężenia działki nr [...] oraz, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O. rodzi poważne konsekwencje natury prawnej, zwłaszcza, że działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Rozpatrując wniosek stwierdzono, że podnoszone przez skarżących wątpliwości dotyczące poszerzenia ich działki kosztem sąsiada nie są poparte żadnymi dowodami i mogą wynikać z faktu, że inny jest stan prawny ustalony w wyniku scalenia gruntów, a inny faktyczny stan użytkowania przedmiotowych gruntów. Stwierdzenia organu naczelnego dotyczące usytuowania granicy między działkami [...] i [...] wynikają jednoznacznie ze szkiców wyznaczenia projektowanych działek oraz analizy danych wykazanych w specjalnym opracowaniu wykonanym w roku 1999 na zlecenie [...] Urzędu Wojewódzkiego przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...]. Opracowanie to potwierdza znaczne przesunięcie granicy między działkami [...] i [...], a w konsekwencji utrudnienie korzystania z siedliska oznaczonego jako działka nr [...] oraz przecięcie przez tę granicę budynku gospodarczego stanowiącego własność małżonków K. Przyjęte w sprawie rozwiązania są niezgodne z przepisami cytowanego art. 1 ust. 3 wymienionej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który określa, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela, zaś małżonkowie K. nie wyrazili zgody na objęcie scaleniem ich gruntów pod zabudowaniami. Scalenie gruntów przeprowadzono z rażącym naruszeniem prawa. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. Z. (sygn. akt I SA/Wa 1166/06) i H. i B. R. (sygn. akt I SA/Wa 1167/06). Prawomocnym postanowieniem z dnia 18 września 2006 r. skarga B. R. została odrzucona. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. skargi wniesione przez E. Z. i H. R. zostały połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia (sygn. akt I SA/Wa 1166/06). W jednobrzmiących skargach E. Z. i H. R. domagali się uchylenia obydwu opisanych wyżej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i umorzenia postępowania w sprawie. Skarżący zarzucili, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Mając ewidentne dowody na nieingerencję w przebieg granic pomiędzy działkami w trakcie przeprowadzonego scalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako punkt wyjścia do całego wywodu i podjęcia decyzji przyjął istniejącą jedyną błędną miarę na szkicu polowym, która ma świadczyć o przesunięciu granicy w głąb obecnej działki nr [...]. Prowadziłoby to do włączenia w areał i granice działki nr [...] praktycznie całego budynku (stodoły) usytuowanej w granicy istniejącej od zawsze. Ta błędna miara nie mogła być argumentem do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej scalenie. Ponadto zarzucono w skardze, że Minister pominął nieodwracalny skutek prawny powstały po podziale działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Na działce nr [...] legalnie wzniesiony został budynek mieszkalny, nieruchomość jest objęta księgą wieczystą. Skarżący kwestionując ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji zaprzeczyli, aby [...] Urząd Wojewódzki w [...] przeprowadził formalne postępowanie w sprawie analizy granic przed i po scaleniu i stwierdzili, że nie ma żadnego dodatkowego opracowania związanego z granicą pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargi wnosił o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi zasługiwały na uwzględnienie. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które skutkowały uchyleniem kwestionowanych decyzji nadzorczych. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. W świetle zawartości tych akt uznać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] nie zostało poprzedzone wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego i jego wszechstronnym rozważeniem. Takie działanie organu wskazuje na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Akta przekazane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zawierają dostatecznego do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji scaleniowej materiału dokumentacyjnego. Przede wszystkim brak jest pełnych akt postępowania scaleniowego, a decyzja z dnia [...] czerwca 1979 r., której nieważność we wskazanej części stwierdził Minister przekazana została jedynie w postaci niepoświadczonej za zgodność kserokopii pierwszej i dwudziestej czwartej strony tej decyzji. Przeprowadzając postępowanie nadzorcze organ nie dokonał we własnym zakresie żadnych ustaleń faktycznych, powołał się na czynności podjęte przez organ wojewódzki, a zmierzające do zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] z powodu braku zgody małżonków K. na objęcie scaleniem ich gruntów pod zabudowaniami i na zmianę granic działki siedliskowej nastąpiło bez udokumentowania, iż w istocie zgoda taka nie została w postępowaniu scaleniowym wyrażona, co narusza zarówno wskazane wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jaki i art. 158 § 1 pkt 2 k. p. a. oraz art. 1 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Wskazane uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Słusznie też skarżący zarzucili, że Minister z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. pominął rozważenie ewentualnego wywołania przez decyzję scaleniową nieodwracalnych skutków prawnych, których wystąpienie obligowałyby do wydania decyzji stwierdzającej wydania decyzji scaleniowej z naruszeniem prawa w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. Zauważyć także należy, że Minister podał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przeprowadzone zostało na wniosek małżonków K. z 1999 r. Mając na uwadze, że w aktach sprawy znajduje się jedynie pismo H. K. do Wójta Gminy w O. z dnia 2 listopada 1998 r. i pismo I. i H. K. z dnia [...] stycznia 1999 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], które nie zawierają takiego żądania brak jest w aktach stosownego wniosku. Treść pisma Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r. [...] i zawarty w końcowej części tego pisma wniosek wskazywać może, że postępowanie nadzorcze wszczęte zostało z urzędu . Przedstawione wyżej uchybienia spowodowały konieczność uchylenia obydwu zaskarżonych decyzji i z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.