I SA/Wa 1166/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zarządzenia oddala skargę. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej decyzją z dnia [...] maja 2017r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku A. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Zespołu Odwoławczego Głównej Komisji do Spraw Upaństwowienia przedsiębiorstw z dnia [...] stycznia 1949 r. oraz wcześniej wydanego postanowienia o upaństwowieniu dwóch statków rzecznych utrzymał w mocy decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1947 r. o ogłoszeniu dziesiątego wykazu przedsiębiorstw komunikacyjnych podlegających przejęciu na własność Państwa (M.P. Nr 42 poz. 313, z późn. zm.) w zakresie punktu 1 i 2 załącznika do zarządzenia oraz orzeczenia nr [...] Ministra Komunikacji z dnia [...] stycznia 1949 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw komunikacyjnych. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku z dnia 17 listopada 2015 r., o stwierdzenie nieważności orzeczenia Zespołu Odwoławczego Głównej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw z dnia [...] stycznia 1949 r. oraz wcześniej wydanego w trybie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, postanowienia o upaństwowieniu dwóch statków rzecznych, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3 poz. 17, z późn. zm.), dalej jako "u.p.p.", nie obejmowała żeglugowych przedsiębiorstw komunikacyjnych i tym samym nie było podstaw do upaństwowienia przedsiębiorstwa J. H., ojca wnioskodawczyni. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że w piśmie Ministerstwa Komunikacji Departament Dróg Wodnych z dnia [...] marca 1947 r., wskazano przedsiębiorstwa żeglugi śródlądowej, podlegające upaństwowieniu na podstawie art. 3 ust. 1 lit. C u.p.p., tj. [...] (pod pozycją 1) oraz [...] (pod pozycją 2). Organ ustalił również, że Minister Komunikacji powołał Komisję, której zadaniem było ustalenie stanu taboru, który podlegał przejęciu na własność Państwa, na dzień 5 lutego 1946 r. (data wejścia w życie u.p.p.). W wykazie sporządzonym w efekcie prac Komisji wskazano, że przedsiębiorstwa żeglugowe J. H. są zdolne do uprawiania żeglugi. Nadzór państwowy nad tymi przedsiębiorstwami, zgodnie z pismem Ministerstwa Komunikacji Departament Dróg Wodnych z dnia 12 kwietnia 1947 r., został powierzony Polskiej Żegludze Państwowej na [...]. Minister Komunikacji zarządzeniem z dnia [...] marca 1947 r. o ogłoszeniu dziesiątego wykazu przedsiębiorstw komunikacyjnych, podlegających przejęciu na własność Państwa (M.P. Nr 42 poz. 313, z późn. zm.), dalej jako "zarządzenie", na podstawie art. 3 u.p.p., ogłosił wykaz przedsiębiorstw przejmowanych w całości na własność Państwa wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem oraz z wszelkimi prawami. Zarzuty do opublikowanego wykazu złożył J. H. W wyniku zgłoszonych do zarządzenia zarzutów Ministerstwo Komunikacji Departament Organizacyjno-Prawny wskazało, że w dniu [...] października 1947 r. Główna Komisja do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw rozpatrywała sprawy upaństwowienia przedsiębiorstw, zakwalifikowanych i zgłoszonych jako przedsiębiorstwa komunikacyjne (żeglugi śródlądowej) w wykazie nr 10 i że uzasadnione jest przekazanie sprawy na posiedzenie plenarne Głównej Komisji z uwagi na występujące w sprawie wątpliwości interpretacyjne dotyczące nacjonalizacji przedsiębiorstw żeglugowych. W opinii Komisji upaństwowieniu podlegają przedsiębiorstwa żeglugowe zdolne do uprawiania żeglugi na dzień wejścia w życie u.p.p., tj. na dzień 5 lutego 1946 r. Pismem z dnia 28 listopada 1947 r. Departament Dróg Wodnych wskazał, że przedsiębiorstwo J. H. było czynne na dzień 5 lutego 1946 r., pomimo że z pisma z dnia 25 listopada 1947 r. wynika, że część statków, których właścicielem była [...], było nieczynne, a uruchomienie taboru nieczynnego z powodu defektów korpusów lub mechanizmów następowało w miarę wykończania remontów bądź przez właścicieli, bądź przez Żeglugę Państwową na ciężar właścicieli. Organ ustalił również, że w lutym 1948 r. miało miejsce posiedzenie plenarne Głównej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w przedmiocie wątpliwości interpretacyjnych dotyczących możliwości zastosowania art. 3 ust. 1 lit. C.1 u.p.p. do przedsiębiorstw żeglugi śródlądowej. W opinii Głównej Komisji do Spraw upaństwowienia przedsiębiorstw, przedsiębiorstwa żeglugi śródlądowej są istotną dla Państwa formą transportu, a przedsiębiorstwa czynne w dniu wejścia w życie u.p.p., a niemieszczące się w katalogu określonym w ust. 1 powyższego przepisu, mogą być znacjonalizowane na podstawie uchwały Rady Ministrów, powziętej na wniosek zainteresowanego ministra. Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów w dniu 11 czerwca 1948 r. podjął uchwałę, w której wskazał, że przedsiębiorstwami komunikacyjnymi w rozumieniu art 3 ust. 1 lit C u.p.p. są przedsiębiorstwa żeglugi śródlądowej. Pismem ze stycznia 1949 r. Przewodniczący Głównej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorców, na podstawie § 65 rozporządzenia, skierował do Ministra Komunikacji akta sprawy, w celu wydania orzeczenia. Minister Komunikacji orzeczeniem nr [....] z dnia [...] stycznia 1949 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw komunikacyjnych (M.P. Nr A-4 poz. 44), działając na podstawie art. 3 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 u.p.p. oraz § 65 ust. 1 pkt b i d oraz § 71 rozporządzenia, orzekł o przejściu na własność Państwa, z dniem ogłoszenia niniejszego orzeczenia oraz, że zostaną objęte w zarząd przez Przedsiębiorstwo Państwowe Żegluga na [...]. W orzeczeniu tym Minister Komunikacji wskazał, że jest ono ostateczne i nie przysługuje środek zaskarżenia do Najwyższego Trybunału Administracyjnego. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego i zgromadzonej w sprawie dokumentacji archiwalnej, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Zespołu Odwoławczego Głównej Komisji do Spraw Upaństwowienia przedsiębiorstw z dnia [...] stycznia 1949 r. oraz wcześniej wydanego postanowienia o upaństwowieniu dwóch statków rzecznych, Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia [..] marca 1947 r. o ogłoszeniu dziesiątego wykazu przedsiębiorstw komunikacyjnych podlegających przejęciu na własność Państwa (M.P. Nr 42 poz. 313, z późn. zm.) w zakresie punktu 1 i 2 załącznika do zarządzenia oraz orzeczenia nr [...] Ministra Komunikacji z dnia [...] stycznia 1949 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw komunikacyjnych. Na powyższą decyzję skarżąca A. C. złożyła w dnia [...] kwietnia 2017 r. wniosek o ponowne rozpoznanie spraw. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu wskazano, iż w toku postępowania zbadano wszystkie okoliczności sprawy oraz zebrano dowody, w postaci dokumentacji archiwalnej, na podstawie której poczyniono ustalenia i odniesiono się do przedstawionych we wniosku okoliczności. Wskazano, iż podnoszony przez skarżącą zarzut przekroczenia przez Ministra granic postępowania administracyjnego nie znajduje uzasadnienia. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Zespołu Odwoławczego Głównej Komisji do spraw upaństwowienia oraz wcześniej wydanego postanowienia o upaństwowieniu dwóch statków rzecznych wchodzących w skład przedsiębiorstwa J. H. Zgromadzony materiał dowodowy w ocenie Ministra pozwolił ustalić, że przedsiębiorstwo J. H. zostało objęte postępowaniem na podstawie u.p.p., okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącą, w pierwszej kolejności poprzez umieszczenie przedsiębiorstwa [...] (pod pozycją 1) oraz [...] (pod pozycją 2) w zarządzeniu Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1947 r. w przedmiocie wykazu przedsiębiorstw podlegających przejęciu na własność Państwa, a następnie poprzez wydanie przez Ministra Komunikacji orzeczenia nr [...] z dnia [...] stycznia 1949 r. o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa, która to decyzja miała charakter ostateczny. Podkreślono, że w wyniku zleconych Archiwum Akt Nowych poszukiwań dokumentacji dotyczącej nacjonalizacji przedsiębiorstwa J. H., odnaleziono dokumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji, w szczególności zarządzenie Ministra Komunikacji, korespondencję Komisji do spraw upaństwowienia, w tym pisma kierowane do Głównej Komisji do spraw upaństwowienia, zarzuty J. H. oraz orzeczenie Ministra Komunikacji. W związku z faktem, że wnioskodawczyni wnosi o stwierdzenie nieważności orzeczenia Zespołu Odwoławczego Głównej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw oraz wcześniej wydanego postanowienia o upaństwowieniu, których to dokumentów nie odnaleziono w dokumentacji archiwalnej podobnie jak orzeczenia w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego, jak również nie odnaleziono żadnej wzmianki o sporządzeniu tego rodzaju dokumentów, mając na uwadze art. 7 k.p.a., organ wniosek z dnia 17 listopada 2015 r. potraktował jako podanie o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Komunikacji w zakresie, w jakim dotyczył indywidualnie przedsiębiorstwa J. H. oraz orzeczenia Ministra Komunikacji. W związku z powyższym podnoszony przez skarżącą zarzut przekroczenia granic postępowania administracyjnego w ocenie organu nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem Ministra nieuzasadnione są również zarzuty skarżącej, że nie zbadano wnikliwie całej sprawy, błędnie i niezgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zajęto stanowisko, iż poszczególne przedsiębiorstwa mogły być przejęte na własność Państwa na zasadzie uchwały Rady Ministrów powziętej na wniosek zainteresowanego ministra. W zaskarżonej decyzji Minister opisując poczynione ustalenia i przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał na uchwałę podjętą przez Radę Ministrów, jednakże uchwała Rady Ministrów nie była podstawą przyjętego przez Ministra rozstrzygnięcia. Minister w zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywy swojego rozstrzygnięcia, w szczególności na cel ustawy oraz redakcję art. 3 u.p.p., która ukazuje, w którym zakresie ustawodawca miał na celu stworzenie katalogu zamkniętego przedsiębiorstw podlegających przejęciu na własność Państwa, a w którym takie wyliczenie ma jedynie charakter przykładowy. Wskazano, iż nie są również uzasadnione zarzuty skarżącej odnoszące się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16 poz. 62, z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie", w których wskazano, że § 65 oraz inne przepisy rozporządzenia zostały wydane bez podstawy prawnej oraz że niedopuszczalne było poszerzenie kręgu przedsiębiorstw podlegających nacjonalizacji w innej formie niż ustawowa. Przytoczony we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 191/06, dotyczył orzeczenia w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego, którego w niniejszej sprawie nie odnaleziono, jak również nie odnaleziono orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu albo wzmianki o jego sporządzeniu i odnosił się do § 75 rozporządzenia. Stwierdzenie zatem, w powyższym wyroku, wydanym w konkretnej sprawie i obejmującym odmienny stan faktyczny niż w zaskarżonej decyzji, że przepisy § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia zostały wydane z przekroczeniem udzielonej w ustawie delegacji, a więc zostały wydane bez podstawy prawnej, nie daje podstaw do stwierdzenia, że również § 65, jak i inne przepisy tego rozporządzenia zostały wydane bez podstawy prawnej. Również przytoczona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt I OPS 02/07, dotyczy zagadnienia przejmowania na własność Państwa składników majątkowych przedsiębiorstwa nie stanowiących jego własności i o tym, że ich właścicielom należą się odszkodowania na tych samych zasadach, co wierzycielom przedsiębiorstwa (art. 6 ust. 2 u.p.p.). Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie dotyczy przedsiębiorstwa komunikacyjnego, które jest wymienione w art. 3 ust. 1 lit. C u.p.p., a zatem nie określono w rozporządzeniu nowego kręgu podmiotów, tj. przedsiębiorstw żeglugowych, jako podlegających przejęciu na własność Państwa. Nie są również uzasadnione twierdzenia wnioskodawczyni, że w przedmiotowej sprawie Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów w dniu 11 czerwca 1948 r. podjął uchwałę, w której wskazał, że przedsiębiorstwami komunikacyjnymi w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. C u.p.p. są przedsiębiorstwa żeglugi śródlądowej i że uchwała ta poszerzyła bezpodstawnie krąg przedsiębiorców podlegających nacjonalizacji. Przede wszystkim uchwała Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów nie była podstawą ani zarządzenia Ministra Komunikacji ani orzeczenia Ministra Komunikacji. Ponadto zarządzenie Ministra Komunikacji, w którym określono, że przedsiębiorstwa J. H. podlegają przejęciu na własność Państwa, zostało wydane przed podjęciem uchwały przez Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów. Zdaniem Ministra brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w zakresie w jakim skarżąca podnosi, że Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej pominął uchybienia w procedurze sporządzania i zatwierdzania protokołów zdawczo-odbiorczych oraz uchybienie w zakresie wyznaczenia w orzeczeniu o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa, podmiotu mającego za zadanie zarządzać zakładem. W orzeczeniu w przedmiocie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa J. H. Minister Komunikacji wskazał, że przedsiębiorstwo to zostanie objęte w zarząd przez Przedsiębiorstwo Państwowe Żegluga na [...], a zatem wskazany został podmiot mający za zadanie zarządzenie przejętym przedsiębiorstwem. Minister, podnosząc w zaskarżonej decyzji, skutki jakie wywołało zarządzenie Ministra Komunikacji oraz wydane w jego następstwie orzeczenie Ministra Komunikacji i ich nieodwracalny charakter dodatkowo podkreślił, że w sprawie brak jest przesłanek dopuszczających stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Komunikacji i orzeczenia Ministra Komunikacji. Skargę na powyższą decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] maja 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż Ministra z dnia [...] marca 2017 r. wniosła A. C. Zaskarżonym decyzjom zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumpcji) przepisów prawa materialnego - w szczególności: a) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako "k.p.a.", b) art. 3 ust. 1 pkt C.1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3 poz. 17, z późn. zm.), dalej jako "u.p.p.", c) art. 6 ust. 1 u.p.p., d) § 75 ust. 2 i 3 oraz § 65 oraz § 73-75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16 poz. 62, z późn. zm.), e) uchwały Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1948 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: a) obrazy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Na podstawie powyższego, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 3 u.p.p. zawiera katalog zamknięty przedsiębiorstw komunikacyjnych podlegających przejęciu na własność Państwa. W treści przedmiotowego przepisu nie wymieniono przedsiębiorstw samochodowych ani żeglugowych w związku z powyższym ustawodawca nie miał intencji nacjonalizować tego typu przedsiębiorstw. Wskazano również, że w § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia ustawodawca wymienił nowe nieprzewidziane w ustawie podmioty i rzekomą możliwość przejmowania ich majątków na własność Państwa, jak również, że Rada Ministrów uchwałą z dnia 11 czerwca 1948 r. bezpodstawnie poszerzyła krąg przedsiębiorstw, które miały podlegać nacjonalizacji. Wydane zatem na podstawie powyższych przepisów akty administracyjne są w konsekwencji nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto podniesiono, że Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej pominął uchybienia w procedurze sporządzenia i zatwierdzania protokołów zdawczo-odbiorczych, a uchybienia w tym zakresie stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności właściwej decyzji nacjonalizacyjnej. Skarżąca zarzuciła organowi również, że nie przeprowadził on postępowania dowodowego w pełnym zakresie i nie wyczerpał drogi poszukiwania dowodów. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej po względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś według kryterium słuszności. Zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.". Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zarzuty podniesione w skardze dotyczą zarządzenia z [...] marca 1947 r. oraz orzeczenia z [...] stycznia 1949 r., bo innymi orzeczeniami nacjonalizacyjnymi strona nie dysponuje. Przechodząc zatem do oceny zaskrzonej decyzji należy na wstępie poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. To oznacza, że postępowanie to nie miało charakteru postępowania "zwykłego", lecz toczyło w ramach trybu nadzwyczajnego. Zatem dla oceny poddanej kontroli sądowej decyzji konieczne jest uwzględnienie specyfiki postępowania administracyjnego toczącego się w trybie art. 156 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej kpa). W tym stanie rzeczy w pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa (por. B. Adamiak: Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, nr 8, s. 31). Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. Sięgając do dorobku doktryny wskazać przyjdzie, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (J. Jendrośka, B. Adamiak: Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986 nr 1, s. 69 i n.). Stan faktyczny i prawny muszą więc w takim przypadku nie budzić wątpliwości, a samo naruszenie prawa musi być oczywiste i wyraźne, a więc bezsporne. Chodzi zatem o sytuację, gdy istnienie owej sprzeczności da się ustalić poprzez zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia, a uzyskany tą drogą wynik, w sposób niebudzący wątpliwości narusza prawo. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] maja 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1947 r. o ogłoszeniu dziesiątego wykazu przedsiębiorstw komunikacyjnych podlegających przejęciu na własność Państwa ( M.P. Nr 42 poz. 313 ze zm. ) w zakresie pkt 1 i 2 załącznika do zarządzenia oraz orzeczenia nr [...] Ministra Komunikacji z dnia [...] stycznia 1949 r. o przejęciu na własność przedsiębiorstw komunikacyjnych. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej słusznie uznał, że kwestionowanym w sprawie orzeczeniom nie można postawić zarzutu wydania ich w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zarządzeniem Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1947 r. ogłoszono dziesiąty wykaz przedsiębiorstw przejmowanych na zasadzie art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. Następnie orzeczenie nr [...] Ministra Komunikacji z dnia [...] stycznia 1949 r. wydanym na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej ( Dz. U. R.P. Nr 3 poz. 17 ze zm. ) oraz raz § 66 i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa ( Dz. U. R. P Nr 16, poz. 62 ze zm.) orzeczono o przejęciu m.in. przedsiębiorstw [...]. W dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia przepis art. 3 ww. ustawy miał następujące brzmienie w ust. 1: za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność: A. Przedsiębiorstwa górnicze i przemysłowe w następujących gałęziach gospodarki narodowej: 1) kopalnie oraz nadania górnicze, podlegające przepisom prawa górniczego, 2) przemysł naftowy i gazu ziemnego z kopalniami, rafineriami, gazoliniarniami i innymi zakładami przetwórczymi, gazociągami oraz przemysł paliw syntetycznych, 3) przedsiębiorstwa, służące do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania lub rozdzielania energii elektrycznej w celu zarobkowego zbytu albo w celu zasilania publicznych środków komunikacji, korzystających z prądu silnego, 4) przedsiębiorstwa, służące do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania lub rozdzielania gazu dla celów przemysłowych i domowych, 5) zakłady wodociągowe, obejmujące więcej, aniżeli teren jednej gminy (okręgowe zakłady wodociągowe), 6) huty żelaza oraz huty metali kolorowych, 7) przedsiębiorstwa przemysłu zbrojeniowego, lotniczego oraz materiałów wybuchowych, 8) koksownie, 9) cukrownie i rafinerie cukru, 10) gorzelnie przemysłowe, destylarnie, rafinerie spirytusu oraz fabryki wódek, 11) browary o zdolności produkcyjnej powyżej 15.000 hl. rocznie, 12) fabryki drożdży, 13) młyny zbożowe o zdolności przemiałowej powyżej 15 ton zboża na dobę, obliczonej na podstawie długości walców lub powierzchni kamieni młyńskich, 14) olejarnie o zdolności produkcyjnej powyżej 500 ton rocznie oraz wszelkie rafinerie tłuszczów jadalnych, 15) chłodnie składowe, 16) wielki i średni przemysł włókienniczy, 17) przemysł poligraficzny i drukarnie. Rozporządzenie Rady Ministrów określi co do przedsiębiorstw, wymienionych w pkt 16 i 17, które z nich przechodzą na własność Państwa, a co do drukarń, które z nich mają być przekazane na własność organizacjom politycznym lub społecznym, stowarzyszeniom lub spółdzielniom. B. Przedsiębiorstwa przemysłowe nie wymienione pod A, jeżeli zdolne są zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej, niż 50 pracowników. Spod działania tego przepisu wyłącza się przedsiębiorstwa robót budowlanych oraz instalacyjnych bez względu na ilość pracowników, którą zdolne są zatrudnić. Rozporządzenie Rady Ministrów może podwyższyć dolną granicę 50-ciu pracowników w przemyśle wyrobów niepowszechnego użytku, bądź mało zmechanizowanym, bądź o charakterze pionierskim lub sezonowym. C. 1) Przedsiębiorstwa komunikacyjne (kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych, komunikacji powietrznej), 2) przedsiębiorstwa telekomunikacyjne (telefoniczne, telegraficzne, radiowe,). W ust. 5 tego przepisu stwierdzono, że przepis art. 2 ust. 7 stosuje się odpowiednio do przedsiębiorstw przejętych na zasadzie niniejszego artykułu. Z kolei ten przepis stanowił, że o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego (ust. 3 zd. 1) orzeka właściwy ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa minister, którego orzeczenie jest ostateczne i nie ulega zaskarżeniu do Najwyższego Trybunału Administracyjnego. Rozporządzenie Rady Ministrów określi tryb postępowania, w którym nastąpi przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa. W kolejnym powołanym w podstawie kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia art. 6 ust. 1 wskazano, że przedsiębiorstwa przejęte na zasadzie przepisu art. 2 lub art. 3 przechodzą na rzecz Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego w całości wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem i wszelkimi prawami (prawo do firmy, patenty, licencje, znaki towarowe, użytkowe itp.), wolne jednak od obciążeń i zobowiązań z wyjątkiem zobowiązań o charakterze publiczno-prawnym, zobowiązań na rzecz polskich osób prawnych prawa publicznego, zobowiązań na rzecz osób prawnych, stanowiących własność polskich osób prawnych prawa publicznego, służebności gruntowych oraz zobowiązań, mających swe źródło w stosunku najmu pracy lub odpowiedzialności za czyny niedozwolone. Jak podkreślono wyżej, aby stwierdzić wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), organ musi naruszyć istotne dla sprawy przepisy prawa ( w tej sprawie przytoczone wyżej art. 3 ust. 1 i 5 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. ), które są jasne i nie wymagają wykładni. W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się zatem do oceny, czy organ prawidłowo przyjął, że w świetle przytoczonych wyżej przepisów znacjonalizowanie przedsiębiorstwa pod nazwą [...] nie naruszało rażąco prawa. Art. 3 ust. 1 lit. C. ustawy z 3 stycznia 1946 r. wskazywał na możliwość przejęcia przez państwo przedsiębiorstwa komunikacyjnego (kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych, komunikacji powietrznej). Zdaniem J. H., składającego zarzuty do wykazu nr 10 ogłoszonego zarządzeniem Ministra Komunikacji z 26 marca 1947 r., przejęciu na własność Państwa podlegały przedsiębiorstwa komunikacyjne, jednakże nie wszystkie, bowiem wyliczenie w ustawie jest wyczerpujące a nie przekładowe. Skoro ustawodawca nie wymienił przedsiębiorstw samochodowych i żeglugowych, nie miał intencji nacjonalizacji transportu samochodowego i wodnego . Na skutek zarzutów formułowanych przez osoby zainteresowane ( właścicieli) Główna Komisja do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w dniach 3-4 lutego 1948 r. odbyła posiedzenie w przedmiocie wątpliwości interpretacyjnych dotyczących możliwości zastosowania art. 3 ust. 1 lit. c ustawy do przedsiębiorstw żeglugi śródlądowej, a następnie wyraziła stanowisko, że ww. art. 3 ust. 1 lit. C ustawy ma zastosowanie również do przedsiębiorstw żeglugi śródlądowej. Na podstawie skierowanego przez Główną Komisję do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw wystąpienia, komitet ekonomiczny Radu Ministrów podjął w dniu 11 czerwca 1948 r. uchwałę, w której wskazał, że przedsiębiorstwami komunikacyjnymi w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. C ustawy są przedsiębiorstwa żeglugi śródlądowej. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że przepis art. 3 ust. 1 lit. C ustawy a z 3 stycznia 1946 r. już w dacie wydawania kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia wymagał wykładni, tym samym budził wątpliwości interpretacyjne. Również obecnie sformułowanie zawarte w art. 3ust. 1 lit. C budzi wątpliwości interpretacyjne czy wyliczenie przedsiębiorstw komunikacyjnych ma charakter przykładowy czy też enumeratywny. Powyższe w konsekwencji oznacza, że ewentualny błąd organu dotyczący wykładni tego artykułu nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa, a stanowi jedynie zwykłe naruszenie, które nie może skutkować stwierdzeniem nieważności. Wydane w takich warunkach zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1947 r. o ogłoszeniu dziesiątego wykazu przedsiębiorstw komunikacyjnych podlegających przejęciu na własność oraz orzeczenia nr [...] Ministra Komunikacji z dnia [...] stycznia 1949 r. o przejęciu na własność przedsiębiorstw komunikacyjnych nie mogły być uznane jako wydane w warunkach rażącego (a więc oczywistego) naruszenia prawa z art. 156 § 1 Kpa. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji, jako wyjątek od zasady wynikającej z art. 16 § 1 kpa, czyli zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego ( art. 156§1 pkt 2 kpa , art. 3 ust. 1 lit C i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r.), które są kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie zasługują na uwzględnienie. Zupełnie niezrozumiałe są natomiast zarzuty odnoszące się do naruszenia § 75 ust. 2 i 3 i § 73-75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62 ze zm.), które stanowią o trybie sporządzenia protokołu zdawczo- odbiorczego, możliwości zgłoszenia uwag i zarzutów do protokołu oraz wskazują, że zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego. Normatywnie określono funkcję protokołu zdawczo-odbiorczego w przepisach § 71 i § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r., jako spisu składników majątkowych przejmowanego z mocy prawa przedsiębiorstwa, stanowiącego integralną część orzeczenia właściwego ministra o przejściu (art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 3 stycznia 1946 r.) lub przejęciu (art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 3 stycznia 1946 r.) przedsiębiorstwa na własność Państwa. W niniejszej sprawie organ nie oceniał orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego, bo nie był on przedmiotem postępowania nadzorczego. Tym samym ww. przepisy rozporządzenia odnoszące się do protokołu zdawczo odbiorczego nie mogły zostać przez organ naruszone w niniejszym postępowaniu. Ponadto z przeprowadzonego postępowania nie wynika, żeby takie orzeczenie zostało wydane, również skarżąca takiego orzeczenia nie przedstawiła. Jedyne przepisy rozporządzenia, które zostały podane w podstawach kwestionowanych w postępowaniu nadzorczym orzeczeń to § 30 ww. rozporządzenia stanowiący o konieczności ogłoszenia w Monitorze Polskim przez właściwego ministra wykazów przedsiębiorstw górniczych, przemysłowych, komunikacyjnych i telekomunikacyjnych przechodzących na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego oraz przejmowanych na własność Państwa oraz § i 65 i 71 stanowiące o właściwości Ministra oraz dacie przejścia przedsiębiorstwa na własność Państwa . Z tych samych powodów nie została w sprawie naruszona uchwała Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1948 r., gdyż nie stanowiła podstawy prawnej kwestionowanych w postepowaniu nadzorczym orzeczeń. Sąd nie dostrzegł również pozostałych naruszeń przepisów postępowania, których naruszenie zarzuciła skarżąca, w szczególności organ wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe w takim zakresie, w jakim jest to możliwe w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, właściwie dokonał oceny okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie, zaś wydane decyzje zostały rzetelnie i wyczerpująco uzasadnione. Dlatego jako niezasadne zostały przez Sąd potraktowane zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa. Sąd dokonując kontroli z urzędu zaskarżonych decyzji, poza zakresem skargi, nie dostrzegł innych naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując Sąd uznał, że organ nadzoru wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadnił też przekonująco swoje decyzje, zyskując aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.