I SA/Wa 1167/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A.M. i L.M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonych w S., obręb [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, oraz nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] odcinek [...] w Gminie S. od km [...] do km [...] oraz ustalającą odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości w wysokości [...] zł na rzecz L.M. i A.M. oraz orzekającą o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego w zakresie działek nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] odcinek [...] w Gminie S. od km [...] do km [...]. Pismem z dnia 29 lipca 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do właścicieli przedmiotowej nieruchomości z ofertą nabycia na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha. Wobec nie przyjęcia przedstawionej oferty, pismem z dnia 16 sierpnia 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wyznaczenie terminu do zawarcia umowy sprzedaży właścicielom nieruchomości L.M. i A.M.. Wojewoda [...] stosownie do art. 15 ust. 1 zd.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., pismem z dnia 9 listopada 2004 r. wyznaczył właścicielom wywłaszczanej nieruchomości termin do zawarcia umowy sprzedaży w/w gruntu. Wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy w dniu 8 grudnia 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Pismem z dnia 1 sierpnia 2005 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Stosownie do treści przepisu art. 18 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. W dniu 23 marca 2010 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem Z.M. – rzeczoznawcy majątkowego. Podczas rozprawy adw. J.M., pełnomocnik L.M. i A.M. złożył wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej, a następnie wskazał jako nieruchomość zamienną działkę nr [...] o pow. [...] ha. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że działka nr [...] nie może stanowić nieruchomości zamiennej. Nieruchomość ta została oddana w trwały zarząd na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazano również, że powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] ha, co znacznie przewyższa łączną powierzchnię wywłaszczanych nieruchomości, która wynosi [...] ha. Wobec czego wartość działki zamiennej nr [...] będzie znacznie przekraczać wartość działek wywłaszczanych. Dla potrzeb postępowania zostały sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego Z.M., operaty szacunkowe określające wartość wywłaszczonych działek. Aktualność operatów została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego w pismach z 1 października 2010 r. W ocenie organu odwoławczego analiza operatów szacunkowych z dnia 23 października 2009 r. wykazała, iż zostały one sporządzone prawidłowo. Zawierają wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Autorka operatów wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprzyznania nieruchomości zamiennej, organ podkreślił, że ustawodawca w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie uregulował kwestii dopuszczalności przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej. Niemniej jednak w związku z szerokim odesłaniem zawartym w art. 12 ust. 5 w/w ustawy w postępowaniu odszkodowawczym mógłby znaleźć zastosowanie art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Treść przepisu wskazuje, że przyznane nieruchomości zamiennej jako formy odszkodowania pozostawiono organowi orzekającemu, który nie jest związany wnioskiem strony. Przepisy nie zobowiązują również organu do szczegółowego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się przy odmowie przekazania konkretnej nieruchomości zamiennej. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury L.M. i A.M. zarzucili: 1. rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mianowicie: – art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. "O gospodarce nieruchomościami" (t.j. Dz. U. 2004, nr 261 poz. 2603) i art. 13 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. "O szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych" (Dz. U. 2003 nr 80, poz. 721) poprzez dokonanie wywłaszczenia opisanych w decyzji działek gruntu należących do skarżących, podczas gdy uzyskanie przez Skarb Państwa własności przedmiotowych działek mogło i powinno było nastąpić w drodze zamiany działek skarżących i Skarbu Państwa, przy czym niedopuszczalność wywłaszczenia uzasadniona była dodatkowo faktem zrealizowania - w dacie wydania decyzji – inwestycji drogowej w postaci drogi ekspresowej [...]; – art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. "O gospodarce nieruchomościami" (t.j. Dz.U.2004, Nr 261 poz. 2603), poprzez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącym odszkodowania w pieniądzu, pomimo tego, że istniała możliwość przyznania nieruchomości zamiennej będącej własnością Skarbu Państwa, a będącej w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W.; 2. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, mianowicie: – art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji o wywłaszczeniu w oderwaniu od słusznego interesu strony oraz interesu społecznego; 3. wewnętrzną sprzeczność i niespójność decyzji organu I instancji z decyzją organu II instancji w zakresie wskazania przyczyn nie przyznania skarżącym nieruchomości zamiennej. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.) w jej pierwotnym brzmieniu. Stosownie do art. 15 ust. 1 powołanej ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 wyznaczonego przez Wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczący zawarcia umowy. W rozpoznawanej sprawie warunki określone w powołanym przepisie art. 15 ust. 1 zostały spełnione. Wobec tego, że współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie przyjęli oferty nabycia nieruchomości w drodze umowy kupna - sprzedaży, złożonej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a także wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia takiej umowy, wyznaczonego przez wojewodę, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Potwierdzają to jednoznacznie dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych. Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości zostało ustalone w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego. Operaty zostały poddane szczegółowej ocenie organów obu instancji. Organy uznały, że operaty są sporządzone zgodnie z przepisami ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach (..), ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd podziela ocenę organów odnoszącą się do sporządzonych w rozpoznawanej sprawie operatów szacunkowych. Także skarżący w toku całego postępowania przed organami jak i w skardze nie kwestionowali prawidłowości sporządzonych operatów jak i wysokości ustalanego na ich podstawie odszkodowania. Niezasadnie skarżący zarzucają w skardze naruszenie art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 13 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy z 10.04.2003 r., gdyż przedmiotowe nieruchomości nie mogły być nabyte w drodze umowy wobec nie przyjęcia przez skarżących oferty sprzedaży przez nich tych nieruchomości i bezskutecznego upływu wyznaczonego im terminu na zawarcie takiej umowy, co zostało już omówione w niniejszym uzasadnieniu na początku rozważań. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że na etapie postępowania ofertowego rozważano także wniosek skarżących o zawarcie umowy zamiany. Wynika z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 września 2005 r., że wskazana przez skarżących do zamiany działka Skarbu Państwa posiada powierzchnię [...] m2 natomiast nieruchomość skarżących [...] m2. Z uwagi na różnicę w powierzchni działek jak i ich wartości zachodziłaby konieczność dokonania przez skarżących stosownej dopłaty. Z uwagi na to, że skarżący na dopłatę nie wyrazili zgody również i nabycie nieruchomości w drodze zamiany nie doszło do skutku. Błędnie skarżący podnoszą, że wywłaszczenie było niedopuszczalne gdy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji inwestycja drogowa w postaci drogi ekspresowej [...] była już zrealizowana. Z ustaleń poczynionych przez organ w oparciu o informacje zawarte w piśmie GDDKiA z [...].04.2010 r. skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego wynika, że inwestycja związana z budową drogi ekspresowej [...] nie została zrealizowana w części przewidzianej na przedmiotowych działkach właśnie z powodu niezakończonego postępowania wywłaszczeniowego. Pozostało jeszcze wybudowanie linii energetycznej oraz przebudowa ulicy [...], przy której położone są wywłaszczane działki. Potwierdzają to także fotografie działek znajdujące się w operatach szacunkowych, na których jest widoczne, że ulica na wysokości przedmiotowych działek nie jest przebudowana. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że właścicielowi nieruchomości przysługuje jedynie prawo do przyjęcia lub odrzucenie propozycji przyznania nieruchomości zamiennej natomiast nie przysługuje mu roszczenie o przyznanie takiej nieruchomości. Decyzja co do przyznania nieruchomości zamiennej jako formy odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pozostawiona więc została organowi orzekającemu. Przepis ten nie nakłada na organ obowiązku szczegółowego uzasadnienia powodów nie przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. W rozpoznawanej sprawie, w toku postępowania wywłaszczeniowego, skarżący wnioskowali o przyznanie im nieruchomości zamiennej zamiast odszkodowania pieniężnego. Organy obu instancji odniosły się do wniosku skarżących o odszkodowanie w formie nieruchomości zamiennej. Sąd nie dopatrzył się, by między uzasadnieniami decyzji organów obu instancji, w tej kwestii, zachodziła sprzeczność i niespójność, co zarzucane jest w skardze. Organ odwoławczy rozwinął jeszcze uzasadnienie tej kwestii poprzez dokonanie wykładni art. 131 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Dokonanie wywłaszczenia w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa czyni niezasadnym zarzut obrazy art. 7 kpa. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.