I SA/Wa 1167/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skarg D. G. - kuratora spadku po E. C. i O. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz D. G. - kuratora spadku po E. C. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz O. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1969 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1969 r. nr [...] o odmowie przyznania przeddekretowym właścicielom nieruchomości [...] położonej przy [...] N., ozn. nr hip. [...] prawa użytkowania wieczystego do części gruntu tej nieruchomości o pow. [...] m2 . Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i oceny prawnej sprawy. Nieruchomość położona w W. przy [...] N., ozn. nr hip. [...] o pow. [...] m2 objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), przywoływanym dalej jako: "dekret", i w dniu jego wejścia w życie stanowiła współwłasność A. i S. i małż. S. (w 4/8 cz), E. i W. małż. S. (3/8 cz.) oraz E. C.(1/8 cz.). W terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu, małżonkowie S. oraz małżonkowie S. złożyli wnioski o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Decyzją [...] marca 1969 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło ustanowienia na rzecz byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do [...] m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając jednocześni, że znajdujące się na gruncie budynki, przeszły na własność Państwa. Jako przyczynę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego organ powoł się na przeznaczenie nieruchomości pod "społeczne budownictwo mieszkaniowe" na podstawie planu geodezyjnego z [...] sierpnia 1968 r. Decyzję skierowano do wszystkich dawnych współwłaścicieli, w tym A. i S. małż. S. W następstwie rozpoznania odwołania od tej decyzji – wniesionego przez małż. S. (uprzedni zapis nazwiska "S.") - Ministerstwa Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] maja 1969 r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy, powołując się na przeznaczenie nieruchomości w planie pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. Wnioskiem z [...] marca 2009 r. O. S. (następca E. i W. S.) wystąpił o stwierdzenie nieważności tych decyzji, zarzucając im rażące naruszenie art. 7 ust. 2 i 4 dekretu. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1969 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w W., uznając, że przy jej wydawaniu nie naruszono art. 7 ust. 2 dekretu w sposób rażący, gdyż w świetle przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod "budownictwo wielorodzinne", dalsze wykorzystanie nieruchomości przez właściciela nie dało się z tym przeznaczeniem pogodzić. Budownictwo wielorodzinne, stanowiło bowiem w myśl obowiązujących wówczas przepisów domenę państwa i spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Dla osób fizycznych zarezerwowane było jedynie budownictwo jednorodzinne i budowanie małych domów mieszkalnych. Minister odwołał się przy tym do art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46) oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159). Organ nadzoru ustalił przy tym, że obowiązującym w dacie podejmowania kontrolowanych decyzji był Plan Ogólny – Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] zatwierdzony przez Radę Narodową W. uchwałą nr [...] z [...] stycznia 1961 r. Wprawdzie nie udało się odszukać miejsca publikacji tego planu, jednakże nawiązując do prezentowanych w judykaturze poglądów, wywodził, że był on obowiązujący, do momentu jego uchylenia – co nastąpiło uchwałą Prezydium Rady Narodowej. W. z [...] lipca 1969 r. nr [...]. O jego obowiązywaniu świadczyły zaś m.in. jego nowelizacje, z których w stosunku do jednej – dokonanej uchwałą z 1963 r. udało się odnaleźć miejsce jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej W. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli: O. S. oraz działająca w imieniu spadkobierców E. C. kurator spadku – D. G. podnosząc, że decyzje dekretowe wydane zostały w stosunku od osoby nieżyjącej – A. S., który zmarł w [...] r., co rozpatrywać należy w kategorii kwalifikowanej wady prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestionowali oni także moc prawną planu z 1961 r., a także podnosili zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 dekretu. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję, podtrzymując argumentację co do obowiązywania planu z 1961 r. oraz braku możliwości ustanowienia w świetle przewidzianego nim przeznaczenia nieruchomości, użytkowania wieczystego na rzecz dawnych właścicieli, na zasadzie art. 7 ust. 2 dekretu. Odnosząc się natomiast do zarzutu prowadzenia postępowania dekretowego wobec osoby zmarłej, Minister – nawiązując do poglądu wyrażonego wyroku NSA z 3 sierpnia 2013 r. I OSK 1383/10 - zauważał, że decyzja dekretowa Prezydium Rady Narodowej w W. doręczona była m.in. małżonce zmarłego, która była (wraz dziećmi) jego następcą prawnym. Z uwagi zaś na to, że spadek spadkobiercy nabywają z datą jego otwarcia, a więc chwilą śmierci spadkodawcy(art. 925 i 924 kc), żona spadkodawcy i dzieci wstąpili w jego prawa w postępowaniu dekretowym. Minister podkreślał jednocześnie, że § 75 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341), nie ustanawiał jako niezbędnego elementu decyzji wymogu oznaczenie strony. Decyzja odwoławcza natomiast skierowana została do małżonków S. - jako osób, które wniosły odwołanie. Nie można zatem, w jego ocenie, twierdzić, że kwestionowana ostateczna decyzja dekretowa orzekała o prawach zmarłego lub do niego była skierowana. Za niezasadny uznawał także zarzut naruszenie art. 7 ust. 4 dekretu Na decyzję tę skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wnieśli O. S. oraz kurator spadku po E. C. – D. G., zarzucając jej naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji dekretowych z 1969 r., podczas gdy decyzje te wydane zostały: - w stosunku do osoby zmarłej – A. S., -z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, tj. w oparciu o nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, -z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 4 dekretu, tj. z pominięciem rozstrzygnięcia w zakresie ewentualnego "gruntu zastępczego"; 2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z [...] lipca 2014 r., w sytuacji gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego w sprawie prowadzi do wniosku, iż istniały podstawy do jej uchylenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skarg, wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2014 r., jak też zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy objęte ww. skargami połączył do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju nieważności kontrolowanych decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1969 r. jak też poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] marca 1969 r. (względnie orzeczenie, że wydane one zostały z naruszeniem prawa) mimo, że są one obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, wynikającą z faktu, że postępowanie nimi zakończone prowadzone było wobec osoby nieżyjącej (tu A. S.) i to o prawach tejże osoby nimi m.in. rozstrzygano. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy poza sporem jest, że A.S. - który jako były współwłaściciel nieruchomości [...] położonej przy [...] N. był jednym z inicjatorów postępowania dekretowego – w dacie rozstrzygania o zasadności zgłoszonego żądania przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu tej nieruchomości, już nie żył. Z postanowienia Sądu [...] W. z [...] grudnia 1966 r. [...] o nabyciu spadku po wyżej wymienionym wynika wszak, że zmarł on [...] lutego 1964 r. Nie jest sporne przy tym, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. wprost rozstrzygała w sposób negatywny także o jego prawach (obok pozostałych współwłaścicieli) i była do niego adresowana. W konsekwencji także o jego prawach rozstrzygała decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej utrzymująca decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Bez znaczenia dla tej oceny jest przy tym fakt, że postępowanie odwoławcze wówczas zainicjowali inni dawni współwłaściciele nieruchomości – E. i W. małżonkowie S. - i tylko do nich wydaną w drugiej instancji decyzję skierowano. Przedmiotem rozpoznania i rozstrzygania przez Ministerstwo była bowiem sprawa administracyjna o przyznanie w trybie art. 7 ust. 2 dekretu na rzecz byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], a nie sprawa o przyznanie tegoż prawa jedynie niektórym z nich. Oznacza to, jak trafnie wywodzili skarżący, że powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w stosunku do podmiotu, który nie mógł mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej, to zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony, prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby bowiem można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z treści art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś z art. 8 Kodeksu cywilnego, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji dekretowych w stosunku do osoby zmarłej, to wbrew temu co wywodził Minister Infrastruktury i Rozwoju należy przyjąć, że rozstrzygnięcia te obarczone są od dnia ich podjęcia wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować winno stwierdzeniem ich nieważności, o ile oczywiście na przeszkodzie takiemu rozwiązaniu nie stoją okoliczności, o których stanowi art. 156 § 2 in fine k.p.a. (nieodwracalne skutki prawne jakie orzeczenia wywołały). Powyższej konstatacji nie może zmienić fakt, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. doręczona została także jednej z następczyń prawnych A. S. – S. S. Zwłaszcza, jeśli wziąć pod uwagę, że owo doręczenie nie nastąpiło jako następczyni prawnej zmarłego (hipotetycznej bądź faktycznej), ale wyłącznie jako jednemu z byłych współwłaścicieli, któremu odmówiono prawa. Nieuprawnione jest w tym kontekście odwoływanie się przez Ministra do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2013 r. I OSK 1383/10, który - co jest istotne - podjęty został na tle sprawy o zasadniczo odmiennym stanie faktycznym. Godzi się zwrócić uwagę, że w sprawie stanowiącej wówczas przedmiot rozważań sądu to następca prawny zmarłego byłego właściciela nieruchomości [...] złożył wniosek o przyznanie do jej gruntu prawa własności czasowej, a rozpoznając go organ jedynie w sposób błędny zredagował sentencję podjętego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, wymieniając w niej jako osobę, której odmawia prawa, tegoż właściciela. Przy czym samą decyzję doręczał temu następcy prawnemu. W takiej zaś sytuacji nie sposób mówić o prowadzeniu postępowania w stosunku do osoby zmarłej. W niniejszej natomiast sprawie stan faktyczny przedstawiał się zgoła odmiennie. To zmarły A. S. był jednym z inicjatorów postępowania dekretowego i to m.in. jego organ uczynił adresatem podjętej w tym postępowaniu decyzji. Powoływanie się z kolei na treść normatywną § 75 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341), jako wzorca kontroli legalności decyzji podjętych w roku 1969 r., jest o tyle nieuprawnione, że w dacie ich wydawania procedurę administracyjną regulowały już przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.). Tenże zaś, w odróżnieniu od unormowania z § 75 rozporządzenia z 1928 r., w art. 99 § 1 jako jeden z elementów koniecznych decyzji wymienił (analogicznie jak obecnie obowiązujący art. 107 § 1 k.p.a.) oznaczenie strony lub stron postępowania. Mając zatem na względzie, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje obarczone są kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodzić się przyjdzie ze stronami skarżącymi, że odmowa stwierdzenia ich nieważności przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju - o czym orzekł on decyzją z [...] lipca 2014 r. - motywowana niedostrzeżeniem tej wady, narusza ww. przepis w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy, poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego do normy prawnej w nim zawartej. W konsekwencji narusza tenże przepis także utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja owego organu z [...] kwietnia 2015 r. To z kolei musi prowadzić musi do ich uchylenia. Zważywszy zaś na przyczyny, które przesądzają o kwalifikowanej wadliwości prawnej kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji, bezprzedmiotowe jest obecnie odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących kwestii obowiązywania na spornym obszarze Planu Ogólny – Etapowego i Kierunkowego Dzielnicy [...] z 1961 r. i ewentualnego naruszenia przez organy dekretowe, a co za tym idzie także przez Ministra, w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu. Ta kwestia byłaby istotna, gdyby postępowanie poprzedzające wydanie decyzji z 1969 r, jak też one same wolne były od wskazanej wyżej wady. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 i 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 2 ust. 2 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. z 2015 r., poz. 1804). Rozpoznając ponownie sprawę organ, uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ustali jakie skutki prawne wywołała kontrolowana ostateczna decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1969 r., a następnie dokona ich oceny pod kątem negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a. i w zależności od poczynionych w tym aspekcie ustaleń podejmie rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.