I SA/Wa 1167/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z [...] października 2017 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., nr [...], w części dot. budynku mieszkalnego, znajdującego się na obecnej działce ewidencyjnej nr [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zaskarżone orzeczenie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1953 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmówiło przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] hip. Nr [...] i stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1953 r. Dawna nieruchomość [...], położona przy ul. [...], hip. Nr [...], znajduje się obecnie w obrębie [...], a w jej skład wchodzą część działki nr [...] i działka nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1992 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], jako działka nr [...], opisanej karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1953 r., a w części jej wydanie z naruszeniem prawa. Po czym decyzją z [...] lipca 1997 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa Rozwoju Miast uchylił orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1953 r. w całości w zakresie dotyczącym nieruchomości nieobjętej aktami notarialnymi, mocą których sprzedano lokale mieszkalne w budynku usytuowanym na gruncie przedmiotowej nieruchomości oraz oddano grunt w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...] odmówił E. J. i W.J. uwzględnienia wniosku dekretowego, lecz na skutek rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2003 r. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia Wojewody, w części dotyczącej budynku mieszkalnego, znajdującego się na obecnej działce ewidencyjnej nr [...], zwróciła się E. J. Wskazanym na wstępie postanowieniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiesił postępowanie w sprawie z powyższego wniosku. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powołał treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa i stwierdził, że jak dotąd nie został przez Prezydenta [...] rozpatrzony wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zagadnieniem wstępnym, pozostającym w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym jest zatem wynik postępowania w tej ostatniej sprawie i konieczność rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Przejście własności gruntu, na podstawie dekretu [...], nie obejmowało bowiem własności budynków, położonych na gruncie. Pozostawały one własnością dotychczasowych właścicieli. Z tego względu, w części dotyczącej budynku mieszkalnego, znajdującego się na obecnej działce ewidencyjnej nr [...], podstawowe znaczenie ma fakt czyją własność w dniu 27 maja 1990 r. stanowił ten obiekt, będący przedmiotem komunalizacji. Istotnym jest zatem ustalenie, czy budynek spełnia przesłanki powołanego art. 5 dekretu. Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zwróciła się E. J., zaskarżając w całości powyższe postanowienie. Orzeczeniu temu zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci skuteczności złożenia wniosku dekretowego z dnia [...] czerwca 1948 r., do oceny którego to zagadnienia uprawniony jest jedynie Prezydent [...], podczas gdy owo zagadnienie wstępne zostało już rozstrzygnięte w ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2003 r., nr [...], na mocy której potwierdzono skuteczność złożenia wniosku dekretowego z dnia [...] czerwca 1948 r. i w rezultacie uchylono wcześniejszą decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] października 2002 r., nr [...], odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego, z uwagi na rzekomo nieskuteczne złożenie wniosku dekretowego z dnia [...] czerwca 1948 r.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, w związku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie administracyjnej swoim zakresem obejmuje całość rozstrzygnięcia, które zapadnie w wyniku ostatecznego rozpatrzenia wniosku dekretowego z dnia [...] czerwca 1948 r., podczas gdy nawet ewentualne wydanie odmownej decyzji dekretowej wywoła skutek prawnorzeczowy w zakresie budynku, dopiero w momencie, kiedy stanie się ona ostateczna, a zatem nie w dacie 27 maja 1990 r., a powodem wydania takiej decyzji może być szereg okoliczności niezwiązanych ze skutecznością złożenia wniosku dekretowego, co czyni z całości ostatecznego rozstrzygnięcia zapadłego wskutek rozpatrzenia wniosku dekretowego z dnia [...] czerwca 1948 r. okoliczność prawnie irrelewantną, która nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie przez Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonego postanowienia w całości. Uzasadniając skargę strona podniosła, że stanowisko Ministra jest wadliwe. Zagadnienie wstępne w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie obejmuje całości przyszłej decyzji dekretowej. Całość przyszłej decyzji dekretowej nie będzie prawnie istotna, ponieważ nawet przy ponownym potwierdzeniu skuteczności złożenia wniosku dekretowego z dnia [...] czerwca 1948 r. przyszła decyzja Prezydenta [...] może być decyzją odmowną. Nie zmienia to jednak faktu, że w dniu 27 maja 1990 r., budynek nie był własnością Skarbu Państwa. To pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Przy czym kwestia skuteczności złożenia wniosku dekretowego została potwierdzona w ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, że skarżąca pominęła przysługujący jej środek zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej ppsa). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Stan faktyczny ustalony przez organy, przedstawiony w części historycznej niniejszego uzasadnienia, jest niesporny i nie jest kwestionowany przez strony postępowania. Ustalenia te, w świetle materiału dowodowego zgormadzonego w aktach, nie budzą również wątpliwości Sądu. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy w świetle ustaleń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zachodziły przewidziane w art. 97 § 1 pkt 4 kpa przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Przywołany wyżej art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w powołanym przepisie, dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, jest ostateczne rozstrzygnięcie Prezydenta [...] w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (aktualnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W ocenie organu, pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed Prezydentem [...], a przedmiotowym postępowaniem nieważnościowym, zachodzi zależność przyczynowo-skutkowa. Decyzja Prezydenta [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego, w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. rozstrzygnie bowiem kwestię tytułu prawnego do budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Stanowisko to zakwestionowała skarżąca podnosząc, iż postępowanie w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego nie ma wpływu na obecnie zawieszone postępowanie, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Odnosząc się do zarzutów strony wskazać należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia zagadnienia wstępnego, ale - w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych - zagadnieniem wstępnym jest takie postępowanie, którego wynik ma bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Oznacza to sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena może być przedmiotem odrębnego postępowania. Przyjmuje się przy tym, iż pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby, w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 49/08, LEX nr 499886). Analiza sprawy potwierdza prawidłowość stanowiska organów. Postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w postępowaniu toczącym się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Dla wskazanego postępowania nieważnościowego zasadnicze znaczenie ma bowiem bezsporne wyjaśnienie kwestii tytułu prawnego do budynku, znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości 27 maja 1990 r. Rozstrzygnięcie tej kwestii może zaś nastąpić wyłącznie w postępowaniu w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego, dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnienia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów [...] przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, wywołuje skutek prawny - przywracając uprawnionym prawo do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu, jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych, przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie powoduje natomiast prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynku, znajdującego się na gruncie - art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. - co podkreślił Sąd Najwyższy w postanowieniu z 11 lutego 2011 r., sygn. akt I CSK 288/2010 (Lex Polonica nr 3069034, Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/11, Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/2OSP 2013/4 poz. 46). W niniejszej sprawie należy zatem z całą mocą podkreślić, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia o odmowie przyznania byłym właścicielom nieruchomości [...] prawa własności czasowej, wniosek o przyznanie tego prawa (aktualnie prawa użytkowania wieczystego) pozostaje nadal nierozpoznany. Skoro tak, to stwierdzenie to implikuje konstatację, że przed innym organem toczy się postępowanie administracyjnie, mające na celu ocenę, czy objęta kontrolowaną przez organ nadzoru decyzją komunalizacyjną nieruchomość budynkowa stanowiła w dacie komunalizacji własność następców prawnych właściciela przeddekretowego. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie tej kwestii będzie miało bezpośredni wpływ na ocenę przez organ zasadniczej kwestii dla przedmiotowego postępowania nieważnościowego, tj. tego komu przysługiwał tytuł prawny do budynku, znajdującego się na gruncie tej nieruchomości. Wobec powyższego, niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Sąd nie uznał też zarzutu skarżącej, dotyczącego oceny skuteczności złożenia wniosku dekretowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Kwestia skuteczności wniosku dekretowego, dotyczącego nieruchomości objętej komunalizacją, zostanie dopiero rozpoznana ostateczną decyzją, rozstrzygającą wniosek z lat czterdziestych dwudziestego wieku. Wskazane przez stronę orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Nie można zatem twierdzić, że dokonało w sposób wiążący oceny wniosku dekretowego. Na koniec rozważań należy podnieść, że niniejsza skarga, jako dopuszczalna, na mocy art. 52 § 3 ppsa - została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) skargę oddalił.