I SA/Wa 1167/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 lipca 2020 r. nr KOX/4174/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") orzeczeniem z 20 lipca 2020 r. nr KOX/4174/Po/19, działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", umorzyło postępowanie z wniosku D. G. (dalej jako "uczestnik") o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. 884 m2, związanego z lokalem użytkowym [...], jest nieuzasadniona. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") pismem z 20 listopada 2018 r. nr [...] wypowiedział uczestnikowi, ze skutkiem na 31 grudnia 2018 r., wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w przedmiotowym gruncie, ustalając od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Wypowiedzenie powyższe doręczone zostało uczestnikowi w dniu 21 grudnia 2018 r. Uczestnik w dniu 11 stycznia 2019 r. (data wpływu do Urzędu m.st. Warszawy) wystąpił z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu jest nieuzasadniona. Zarzucił Prezydentowi nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości. Kolegium orzeczeniem z 20 lipca 2020 r., po rozpoznaniu wniosku uczestnika, umorzyło postępowanie w sprawie podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, z dniem wejścia w życie tej ustawy umarza się postępowania, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z powyższych przyczyn Kolegium zobowiązane było do umorzenia postępowania zainicjowanego pismem Prezydenta z 20 listopada 2018 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe orzeczenie Miasto [...] (dalej jako "skarżący") wniosło o przywrócenie terminu do jej wniesienia, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło organowi naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i uznanie, że konieczne było umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z art. 4 ustawy zmieniającej wynika, że przesłankami umorzenia postępowania aktualizacyjnego są: wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty rocznej wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Kolegium nie przeprowadziło jednak żadnego postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nie uzasadniło na czym opiera swoje przekonanie, że art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej ma w niej zastosowanie. Tymczasem wbrew twierdzeniom organu, skarżący skutecznie doręczył wypowiedzenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego pozostałym współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. Zatem postępowania na podstawie powołanej powyżej regulacji nie można umorzyć, nawet w przypadku, gdyby przyjąć, że zostało ono wszczęte po dniu 5 października 2018 r., gdyż obie przesłanki winny spełnione być łącznie. Niemniej jednak skarżący wskazał, odnosząc się do daty wszczęcia postępowania, że pierwsza czynność w sprawie, czyli ogłoszenie o przetargu na opracowanie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, miała miejsce przed 5 października 2018 r. W konsekwencji orzeczenie Kolegium jest bezzasadnie i winno zostać uchylone w całości, a sprawa przekazana organowi celem ponownego rozpoznania. Do skargi załączono kopie wypowiedzeń opłat rocznych pozostałym użytkownikom wieczystym oraz dowody ich doręczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z 16 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1167/23 przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 4 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). Mając na uwadze treść powyższego przepisu, Kolegium zaskarżonym orzeczeniem umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu (zainicjowane wnioskiem użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości), wskazując, że postępowanie zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, a nadto uznało, że strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Zwrócić jednak należy uwagę, że art. 4 ustawy zmieniającej wskazuje na dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie opłaty rocznej, które powinny być spełnione łącznie, tj.: - postępowanie winno być wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do daty wejścia w życie ustawy tj. do 13 lutego 2019 r.; - wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. Inaczej mówiąc, z brzmienia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że Kolegium miało obowiązek umorzyć tylko te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, która w art. 2 zmieniła ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 139)), w sytuacji gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Jeżeli więc wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa). Natomiast jeśli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty zaktualizowanej, a prawidłowość dokonanego wypowiedzenia takiej opłaty podlega skontrolowaniu przez Kolegium w trybie art. 79-80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", a następnie przed sądem powszechnym, jeżeli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia Kolegium wydanego w tym przedmiocie. Z akt sprawy wynika natomiast, jak już wskazano powyżej, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. (wypowiedzenia opłaty rocznej dokonano pismem z 20 listopada 2018 r., zaś w dniu 11 stycznia 2019 r. wystąpiono z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu jest nieuzasadniona). Bezsporne jest także, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek art. 4 ustawy zmieniającej. Jednak spełnienie tylko tej przesłanki nie uprawniało organu do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem uczestnika. Organ bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w żaden sposób nie odniósł się do drugiej z przesłanek i nie ustalił, czy została ona spełniona, tj. czy wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Tymczasem z akt sprawy oraz z treści tego orzeczenia można wywieść, że przedmiotowa nieruchomość stanowi przedmiot współużytkowania kilku podmiotów. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób zaś skontrolować, w jaki sposób organ ustalił, że wypowiedzenia nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom przed 1 stycznia 2019 r., a w związku z tym, że obowiązuje opłata dotychczasowa. Sąd podziela w tym względzie stanowisko wyrażone w orzeczeniach tutejszego Sądu wydanych w sprawach o sygn. akt I SA/Wa 2255/21, I SA/Wa 1253/21, I SA/Wa 1770/21 (https://cbois.nsa.gov.pl), gdzie wskazano, że istotnie w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej mowa jest o tym, że skutkiem wypowiedzenia dokonanego po 5 października 2018 r. w stosunku nie do wszystkich współużytkowników wieczystych przed 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienie dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i w takiej sytuacji postępowanie umarza się. Ustawodawca przesądzając o warunkach uzasadniających umorzenie jasno bowiem skonkretyzował ww. warunki. Nie można zatem przyjąć, że spełnienie tylko jednego z tych warunków jest wystarczające do umorzenia postępowania. W sytuacji bowiem, gdy w postępowaniu zostanie wykazane, że wypowiedzenie nie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom lub był tylko jeden współużytkownik, któremu skutecznie doręczono wypowiedzenie przed 1 stycznia 2019 r. to organ nie może umorzyć postępowania lecz powinien, co już zasygnalizowano wyżej, wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów lub jest uzasadnione w innej wysokości, rozpoznać na podstawie art. 79-80 u.g.n. i ewentualnie przekazać do sądu cywilnego jeżeli użytkownik złoży sprzeciw. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej przebiega bowiem w dwóch fazach, z których pierwsza prowadzona jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, zaś druga, jeśli do niej dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2894/13, LEX nr 1796891). Sąd w ww. wyrokach zwrócił jednocześnie uwagę na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22 (LEX nr 3329950), w którym sąd w sposób jednoznaczny wypowiedział się na temat wykładni art. 4 ustawy zmieniającej, przyjmując, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze – wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz po drugie – brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że "ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Artykuł 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei ust. 2 art. 4 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.)". (...) Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją". Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że nieustalenie przez Kolegium, czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych przed 1 stycznia 2019 r. powoduje, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Ustalenie bowiem, na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego (zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."), że wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom przed tą datą spowoduje, że organ postępowania nie będzie mógł umorzyć. Z podanych wyżej przyczyn zarzuty skargi odnośnie do naruszenia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej są uzasadnione, gdyż organ nie zgromadził rzetelnie materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W konsekwencji co najmniej przedwcześnie uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Organ naruszył ponadto art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (sprzeciw do sądu powszechnego) w sytuacji, w której od orzeczenia o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało prawomocnie przesądzone wydanym w sprawie postanowieniu sądu powszechnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona dokładnych ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie (tj. doręczenia wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.) i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu, mając na względzie, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenie nie zostało doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim użytkownikom wieczystym. Przy czym [...] powinno brać czynny udział w tym postępowaniu i złożyć do akt zwrotne potwierdzenia odbioru wypowiedzeń dotyczące wszystkich współużytkowników wieczystych tej nieruchomości. Na koniec zauważyć trzeba, że z uwagi na niewyjaśnienie i nieodniesienie się do powyższych okoliczności przez Kolegium w toku prowadzonego postępowania, Sąd nie był uprawniony do badania, czy załączone do skargi kopie wypowiedzeń opłat rocznych i kopie zwrotnych potwierdzeń ich odbioru dotyczą wszystkich użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, a jeśli tak, to czy wypowiedzenia te zostały im skutecznie doręczone przed 1 stycznia 2019 r. Kwestia bowiem spełnienia, bądź też nie, wszystkich łącznie przesłanek z art. 4 ustawy zmieniającej, należała do organu, zaś podnoszone w skardze okoliczności (odnoszące się do skutecznego doręczenia wszystkim współużytkownikom wieczystym wypowiedzeń przed 1 stycznia 2019 r.) zmierzają w istocie do zastąpienia organu przez Sąd w ustaleniu, które przepisy w sprawie faktycznie znajdowały zastosowanie. Powyższe skutkowałoby również pozbawieniem stron możliwości kwestionowania wydanego w tym przedmiocie, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, rozstrzygnięcia bądź to przed sądem administracyjnym (w przypadku umorzenia postępowania), bądź przed sądem powszechnym (w przypadku wydania orzeczenia merytorycznego). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.