I SA/Wa 1169/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Maria Tarnowska asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Sygn. I SA/WA 1169/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozparzeniu odwołania P. S.A. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie B. jako działka nr [...], umorzyła postępowanie odwoławcze. W toku postępowania administracyjnego ustalone zostały następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę W. z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności przedmiotowej działki. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że spis inwentaryzacyjny mienia państwowego obejmujący nieruchomość opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miejskiego W. od dnia 29 listopada 2005 r. do dnia 29 grudnia 2005r., o czym zostały powiadomione zainteresowane jednostki i osoby przez wywieszenie ogłoszeń. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zmianami), zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów stanowiła własność Skarbu Państwa władający: P. w W. Organ I instancji podniósł ponadto, że przedsiębiorstwo to nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, uzyskanym w formie prawem przewidzianej. Tytuł ten nie został także potwierdzony przez władającego, mimo iż pismami z dnia 7 kwietnia 2006 r. i z dnia 27 czerwca 2006 r. wystąpiono o informację w tym zakresie. Jak wskazał organ oznacza to, że mienie będące we władaniu państwowych osób prawnych bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej, należało do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, zatem podlegało komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Odwołanie od decyzji Wojewody wniosły P. S.A. zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez wadliwe zastosowanie, art. 11 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy przez jego niezastosowanie, art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu odwołujący podkreślił, że rzeczona nieruchomość nie może podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, według których następuje stwierdzenie nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia na rzecz właściwych gmin (art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych), gdyż przedmiotem skarżonej decyzji na dzień 27 maja 1990 r. były składniki mienia ogólnonarodowego państwowego, które nie stały się mieniem komunalnym, ponieważ należały do przedsiębiorstwa państwowego P., wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. po rozparzeniu odwołania P. S.A umorzyła postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że odwołujący nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani też nie przysługuje mu do niej żadne prawo rzeczowe. Dlatego też odwołujący nie może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, nie należała natomiast do przedsiębiorstwa państwowego, tzn. nie znajdowała się w jego zarządzie. Organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie jest przyjęty pogląd zgodnie, z którym zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (wcześniej: użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał dawniej na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania, oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Prawo zarządu jest w zasadzie prawem niezbywalnym i nie było możliwe ustanowienie go w inny sposób, jak tylko w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej lub na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy zawartej przez te jednostki. Organ odwoławczy wskazał, że nieporozumieniem jest podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 11 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdyż przepis ten odnosi się do przedsiębiorstw państwowych, o których mowa w art. 5 ust 1-3 ustawy, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy. Organ podniósł, że niezrozumiałe jest również twierdzenie odwołującego, jakoby art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138, z późno zm.) mógł stać na przeszkodzie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Z przepisu tego (w pierwotnym brzmieniu) w żadnym wypadku nie wynikało, aby miał on kreować bądź choćby potwierdzać prawa zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Zarząd nieruchomością nie mógł, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, powstać na rzecz P. z mocy samego prawa. Nie wiadomo zresztą, jak następowałoby takie nabycie. Akt normatywny musiałby bowiem wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości albo przynajmniej określać ich granice, co w przypadku P. nigdy nie miało miejsca. W Polsce jedynie wyjątkowo mogło nastąpić nabycie przez określony podmiot zarządu (użytkowania) nieruchomości ex lege. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. Spółka Akcyjna i zarzuciły naruszenie przepisów art. : - 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138) poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania w powołanym postępowaniu komunalizacyjnym, - art. 11 ustawy ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy W., w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie P. S.A. Strona skarżąca, podobnie jak w odwołaniu podkreśliła, że organ administracyjny pominął w całości uregulowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". W szczególności pominął uregulowania objęte art. 16 tej ustawy, zgodnie z którym, mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Przepis ust. 2 tego artykułu stanowił, że mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku jego działalności. Kolejny ustęp stanowił, że PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie. Natomiast w ustępie 4 wskazano, że PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Ponieważ w sprawie bezspornym jest, że strona skarżąca dysponowała przedmiotową nieruchomością w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, to nieruchomość ta stała się jej mieniem, co do którego odwołująca się wykonywała wszelkie uprawnienia. W związku z powyższym nieruchomość ta nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jak błędnie przyjmuje to organ pierwszej instancji. Nie została więc spełniona przesłanka przewidywana w normie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje jednoznacznie, że P. nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późno zm.), wiąże przejście na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone wart. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, nabytą na podstawie art. 2 ust.1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87, z późn. zm.). Zasadnie organ drugiej instancji podkreślił, że na tle przepisów art. 5 ust. 1 powołanej ustawy należy odróżnić władztwo administracyjno-prawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m. in. przedsiębiorstwom państwowym. W orzecznictwie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r. I OSK 1259/05) utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Posiadanie jako stan faktyczny nie dawało natomiast tytułu prawnego do nabycia prawa zarządu, jak również nie stanowiło przeszkody w nabyciu tego prawa przez gminy w drodze komunalizacji. Brak po stronie P. tytułu prawnego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego P. do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało ujęte. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez organy orzekające w sprawie, że dla P. prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości nie wynika także z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P. Strona skarżąca powołała się w skardze na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138), zgodnie z którym, mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie przyjęła, że z przepisu tego w żadnym wypadku nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późno zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.