I SA/Wa 1169/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Mirosław Gdesz Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego Z. K. z Kancelarii Prawnej [...] sp. kom. w W., ul. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem innych udokumentowanych wydatków strony. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku E. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: E. S. w dniu 21 sierpnia 2006 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...] w sprawie skreślenia wnioskodawcy z listy słuchaczy Centrum [...] w W. i rozwiązania stosunku pracy. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] października 1983 r. nr [...] odwołał E. S., z dniem doręczenia przedmiotowego pisma, ze stanowiska inspektora wojewódzkiego w Urzędzie Wojewódzkim w S. Przedmiotowe pismo zostało doręczone stronie w dniu [...] października 1983 r. Organ ustalił, iż Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Administracji i Gospodarki Przestrzennej pismem z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Minister wyjaśnił, że w aktach spawy znajduje się jedynie odpis pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...] nie precyzujący wprost jakie rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy. Organ wskazał, że wywieść to jednak można z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 1984 r. sygn. akt II SAB 1884/84, z którego wynika, że E. S. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] w sprawie zwolnienia z pracy, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] czerwca 1984 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że pisma te stanowią decyzje administracyjne pomimo, iż nie zachowują formy przewidzianej przepisami prawa dla decyzji administracyjnej. Organ wskazał na przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 214), zgodnie z którymi od decyzji w sprawach wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym, urzędnik ten może, w terminie siedmiu dni, wnieść odwołanie do kierownika organu nadrzędnego nad urzędem, w którym jest zatrudniony. Od decyzji wydanej przez ministra odwołanie nie przysługuje. Od decyzji w sprawach określonych wcześniej urzędnikowi państwowemu mianowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 38). Organ ustalił także, że stosunek pracy wnioskodawcy zatrudnionego na stanowisku inspektora wojewódzkiego w urzędzie terenowego organu administracji państwowej został nawiązany na podstawie mianowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że z odpisu decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r. wynika, iż odwołanie E. S. datowane jest na dzień 22 stycznia 1984 r., natomiast termin do jego wniesienia upłynął w dniu [...] października 1983 r. E. S. odebrał bowiem decyzję Wojewody [...] w dniu [...] października 1983 r. W tej sytuacji organ uznał, że odwołanie E. S. zostało wniesione z uchybieniem terminu, a rozpoznanie takiego odwołania, bez przywrócenia terminu do jego wniesienia, stanowi rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie organ uznał, że decyzja Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 134 k.p.a. E. S. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzucił naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez brak oceny prawnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1983 r. nr [...] o odwołaniu go ze stanowiska inspektora wojewódzkiego w Urzędzie Wojewódzkim w S. Wnioskodawca zauważył, że decyzja z dnia [...] czerwca 1984 r. rozstrzygała dwa odwołania, tj. od decyzji [...] Centrum [...] w W. z dnia [...] października 1983 r. i od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1983 r. Zarzucił także brak wszechstronnej oceny kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r., w tym nieodniesienie się do braku podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz braku pouczenia o prawie zaskarżenia decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku E. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że nie jest możliwe ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] października 1983 r., gdyż przedmiotem skarżonej decyzji było rozstrzygnięcie Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] czerwca 1984 r., którego nieważność została stwierdzona ze względów formalnych, a nie materialnych. Organ wskazał także, że nie jest zasadne twierdzenie, iż rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 1984 r. zawiera dwa orzeczenia, gdyż organ nie dysponuje oryginałem tego rozstrzygnięcia, a jedynie odpisem, który nie odzwierciedla całej treści dokumentu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. S. W skardze zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz ponowił zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] i decyzji z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie obu decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Do akt sprawy wpłynęło także pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 28 października 2009 r. dodatkowo precyzujące zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu, albowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Za prawidłowe należy uznać ustalenia organu dokonane w oparciu o dostępne dokumenty dotyczące zakwalifikowania pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...] jako decyzji administracyjnej. Wskazane przez organ dokumenty pozwalają też wywieść, iż rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 1984 r. utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] października 1983 r. nr [...] o odwołaniu E. S., z dniem doręczenia przedmiotowego pisma, ze stanowiska inspektora wojewódzkiego w Urzędzie Wojewódzkim w S. Powyższe wskazuje, że sprawa rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym była rozstrzygana przez organy w dwóch instancjach. Niewątpliwie decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest decyzją rozstrzygającą o bycie prawnym decyzji organu pierwszej instancji i jest decyzją ostateczną. Jeśli od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione odwołanie i organ drugiej instancji, rozpoznając je, wydał decyzję, niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie stwierdzenia nieważności jedynie w zakresie decyzji drugoinstancyjnej. W takiej sytuacji postępowanie nieważnościowe z zasady musi obejmować obie decyzje, jako przedmiotowo tożsame. Oczywiście stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji nie przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku z dnia 21 sierpnia 2006 r. wprawdzie żądał stwierdzenia nieważności tylko decyzji Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...], jednakże z uzasadnienia tego wniosku wynika, że generalnie kwestionuje zasadność rozwiązania z nim stosunku pracy. Ponadto we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wyraźnie wskazał, że jego wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy rozstrzygnięć w sprawie rozwiązania stosunku pracy obu instancji. A zatem ograniczenie postępowania w trybie stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji drugoinstancyjnej nie może być uznane za prawidłowe i stanowi naruszenie art. 156 i art. 157 § 2 k.p.a. Wskazać należy, że organ administracji, do którego wpływa żądanie, ma obowiązek dokładnego ustalenia treści żądania. Jeżeli treść żądania nie jest jednoznaczna lub budzi wątpliwości organu, winien on, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków żądania poprzez sprecyzowanie jego treści. Ponadto wskazać należy, że organ ustalając datę wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1983 r., pominął pismo z dnia [...] października 1983 r. skierowane przez E. S. do Wojewody [...], z którego wynika, że skarżący kwestionuje rozwiązanie z nim stosunku pracy (k -118 akt administracyjnych oznaczonych symbolem BE-50). Organ winien więc dokonać oceny także tego pisma w zakresie wymagań sformułowanych w art. 38 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. Powyższe wskazuje to, że ustalenia organu w tym zakresie zostały poczynione bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wbrew, określonemu w art. 77 § 1 k.p.a., obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W ocenie Sądu, nieprawidłowe również pozostaje założenie organu, że odpis orzeczenia z dnia [...] czerwca 1984 r. nie odzwierciedla treści dokumentu w taki sposób, aby można było stwierdzić, iż zawiera ono dwa rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że organ z jednej strony uznaje za decyzję administracyjną pismo Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...], które zachowało się wyłącznie w postaci odpisu, a drugiej strony twierdzi, że taka postać orzeczenia uniemożliwia mu wypowiedzenie się co do treści tego orzeczenia. W ocenie Sądu, z treści odpisu decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r. jasno wynika, że dotyczy ona sprawy skreślenia E. S. z listy słuchaczy Centrum [...] w W. i sprawy rozwiązania stosunku pracy. Decyzja z dnia [...] czerwca 1984 r. zawiera bowiem stwierdzenie, że Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej, po szczegółowym zapoznaniu się z aktami sprawy oraz po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności związanych ze skreśleniem skarżącego z listy słuchaczy Centrum, a następnie rozwiązania stosunku pracy nie znalazł podstaw do spowodowania zmiany podjętych decyzji. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.