I SA/Wa 117/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi J. A. właściciela firmy [....] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [....] sierpnia 2003 r. nr [....]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz J. A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I SA/Wa 117/04 UZASADNIENIE Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [....] na podstawie art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania J. A. właścicielka firmy [....] w L. od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [....] sierpnia 2003 r., nr [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono, co następuje: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. w wyniku przeprowadzonej w dniu 21 stycznia 2003 r. kontroli w stołówce firmy [....] w L. przy ul. [....] w dniu [....] stycznia 2003 r. wydał na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.) decyzję nr [....] nakazującą właścicielowi stołówki usunięcie uchybień stwierdzonych podczas kontroli. Od decyzji tej J. A. nie złożył odwołania, natomiast w dniu 1 lipca 2003 r. wystąpił do Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. We wniosku tym zarzucił, że wymieniona decyzja została wydana bez podstawy prawnej i narusza lub niewłaściwie interpretuje przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych zakładów i wymagań dotyczących higieny w procesie produkcji i obrocie artykułami spożywczymi oraz materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z tymi artykułami (Dz. U. Nr 234, poz. 1979). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. decyzją z dnia [....] sierpnia 2003 r., nr [....] na podstawie art.157 § 3 kpa w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1985 r., Nr 90 poz. 575 ze zm.) odmówił wszczęcia na wniosek J. A. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [....] stycznia 2003 r., nr [....]. Główny Inspektor Sanitarny rozpatrując odwołanie J. A. stwierdził, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. szczegółowo odniósł się w decyzji z dnia [....] sierpnia 2003 r. do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r., a następnie podniósł, co następuje: Decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [.....] stycznia 2003 r., nr [....] została wydana na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.) upoważniającej właściwy organ w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych do wydania decyzji nakazującej usunięcie tych uchybień w określonym terminie. Upoważnienia do nadzoru sanitarnego nad warunkami zdrowotnymi produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego wynikają również z art. 4 cytowanej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 63, poz. 634 ze zm.). Decyzję Państwowy Inspektor Sanitarny wydał w dniu [.....] stycznia 2003 r. po przeanalizowaniu protokołu kontroli sanitarnej z dnia 21 stycznia 2003 r. i stwierdzeniu, że stan sanitarny stołówki narusza przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. Strona polemizuje z przywołaniem w uzasadnieniu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego § 6 cytowanego rozporządzenia, jednakże polecenie zawarte w wyżej wymienionej decyzji nie dotyczy liczby umywalek, które powinny być zainstalowane, lecz tego, że nie zapewniają one prawidłowego mycia i dezynfekcji rąk. W pkt 6 decyzji wymienia się "doprowadzenie do dobrego stanu pomieszczeń produkcyjnych, oraz ścian w pomieszczeniach stołówki, natomiast z protokołu wynika, że pomieszczenia te i ściany były utrzymane w niewłaściwym stanie higienicznym, zaś pomieszczeniem socjalnym nazwano pomieszczenie nie przeznaczone dla pracowników, o czym mowa w protokole. Jest oczywiste, że § 13 wymaga, aby powierzchnie ścian były czyste, co wynika z § 3 rozporządzenia wymagającego, aby budynki i pomieszczenia zakładu były utrzymane w czystości. Podobnie przedstawia się stan pojemników transportowych, które określono w protokole z kontroli jako zniszczone. Również uwagi do nieprawidłowego powołania się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. na § 24 ust. 1 i 2 nie są uzasadnione, podobnie jak zarzuty naruszenia przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego art. 7 i 10 kpa. W toku postępowania organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej przeprowadzając kontrolę stanu sanitarnego w stołówce spełnił wymóg dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz podjął kroki niezbędne do załatwienia sprawy z poszanowaniem interesu społecznego, słusznego interesu obywateli, a także interesu właściciela zakładu. Decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał w 10-tym dniu po przeprowadzeniu kontroli, z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania, z którego zainteresowany nie skorzystał. Ponadto w dniu 8 kwietnia 2003 r. dokonano kontroli sprawdzającej wykonanie decyzji. Podczas tej kontroli stwierdzono niewykonanie niektórych obowiązków nałożonych wyżej wymienioną decyzją. Protokół ten podpisał również J. A., który stwierdził, że produkcja w stołówce nie jest prowadzona i zapowiedział nadesłanie pisma wyjaśniającego do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L. do dnia 14 kwietnia 2003 r., co nie zostało spełnione. Zarzut nieudostępnienia akt sprawy jest nieuzasadniony, bowiem wszystkie dokumenty, to jest protokoły, decyzje oraz upomnienie z dnia 28 kwietnia 2003 r. o obowiązku wykonania decyzji z zapowiedzią wszczęcia postępowania egzekucyjnego w razie niespełnienia tych obowiązków strona otrzymała. J. A. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [....] stycznia 2003 r. oraz w odwołaniu od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [....] sierpnia 2003 r. nie podważał faktów stwierdzonych podczas kontroli (z wyjątkiem świadectwa lekarskiego jednej z pracownic), a argumenty strony sprowadzają się do polemizowania z przyjętą przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej interpretacją przepisów prawnych, a nawet z treścią niektórych przepisów. W związku z tym, że argumenty te nie przemawiają za naruszeniem przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. przepisów prawnych w decyzji z dnia [....] stycznia 2003 r., nr [....], jak i w decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję wniósł skargę J. A., właściciel firmy [....] w L., który domagał się uchylenia w całości tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej bądź orzeczenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że w postępowaniu zakończonym decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego w dniu [....] grudnia 2003 r., nr [....] naruszono m.in. art. 7, art. 10 § 1 i art. 107 kpa, a powołane przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych zakładów nie mają zastosowania do stanu faktycznego sprawy. W sprawie zaniechano przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego okoliczności podniesionych we wniosku z dnia 1 listopada 2003 r. oraz w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, a skarżącego pozbawiono możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego stanowi zaprzeczenie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie obywatela do organów publicznych. Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wnosił na wstępie o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zaś ostatecznie domagał się odrzucenia skargi w całości. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna naruszają prawo w sposób uzasadniający ich uchylenie. We wniosku z dnia 1 lipca 2003 r. J. A. domagał się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [....] stycznia 2003 r. nr [....] zarzucając, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Wniosek ten skierowany został do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., który przekazał pismo według właściwości Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w L. Jak wynika z akt sprawy nadesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, na podstawie których zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd wydaje wyrok, pierwszą czynnością tego organu było wydanie decyzji z dnia [....] sierpnia 2003 r. Wprawdzie na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówiono w tej decyzji wszczęcia postępowania w sprawie nieważności ostatecznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] stycznia 2003 r., jednakże w uzasadnieniu wskazano, że brak jest w sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż nie występują przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, co przesądziło o bezzasadności wniosku strony. Główny Inspektor Sanitarny rozpatrując odwołanie J. A. od decyzji pierwszoinstancyjnej utrzymał tę decyzję w mocy i w obszernym uzasadnieniu przedstawił argumenty przemawiające za stanowiskiem uznającym ocenianą w postępowaniu nadzorczym decyzję za zgodną z prawem. Powyższe działania organów nie mogły być uznane za prawidłowe. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzone jest na tych samych zasadach co postępowanie w trybie zwykłym, będąc jednak jednym z postępowań nadzwyczajnych charakteryzuje się wyjątkami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Tego rodzaju rozstrzygnięcie podejmowane jest we wstępnej fazie badania wniosku, gdy organ nadzoru uzna, że z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych wskazane postępowanie nie może być prowadzone. Natomiast brak przesłanek nieważności decyzji jest podstawą do odmowy stwierdzenia jej nieważności, taka ocena musi być przez organ dokonana dopiero po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i nie może być podstawą odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Z powyższych względów uznać należało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taką ocenę decyzji uzasadnia również przeprowadzenie postępowania nadzorczego z naruszeniem art. 10 § 1 kpa, bowiem skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w tym postępowaniu, co zasadnie podniósł w skardze. Dodatkowo zauważyć trzeba, że jako podstawę zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wskazano art. 138 kpa, który to przepis zawiera dwa paragrafy, a § 1 dzieli się na trzy punkty, z których każdy przewiduje innego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Art. 157 § 2 kpa stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro J. A. był stroną postępowania zakończonego decyzją, o której stwierdzenie nieważności wnosił, to o ile zdaniem organu nie występowały przeszkody o charakterze przedmiotowym w przeprowadzeniu postępowania w sprawie nieważności tej decyzji należało wszcząć i przeprowadzić z udziałem strony stosowne postępowanie mające na celu ustalenie, że występują przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Z podanych wyżej przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.