I SA/Wa 117/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie : Sędzia WSA Monika Nowicka Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania za grunt oznaczony hipotecznie jako [...] dz. [...], o pow. [...] m 2, położony w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu – 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości [...] – w tym grunt przedmiotowej nieruchomości – przeszły na własność gminy W., a od 1950 r. – na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) – na własność Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia 12 stycznia 1998 r. J. Z. zwrócił się o ustalenie odszkodowania za plac o powierzchni [...] m2 położony przy dawnej ul. [...]. Sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość była już przedmiotem orzekania przez organy administracyjne i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA 2241/02, uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu W. Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. odmawiającą J. Z, przyznania odszkodowania za tę nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że niezbędne jest ustalenie jaki plan i o jakim zapisie obowiązywał w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. dla nieruchomości przy ul. [...] oraz czy w świetle jego zapisów mógł być na działce wybudowany dom jednorodzinny. Przy założeniu, że obowiązywała [...] kondygnacyjna zabudowa, wyjaśnienia wymaga czy nie było możliwości zabudowy niższej lub wyższej, a także jakie obowiązywały standardy dla domów jednorodzinnych przed dniem wejścia w życie dekretu. Rozpoznając ponownie sprawę odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], Prezydent W., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stwierdził, że spełniona została jedna z przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. utrata możliwości faktycznego posiadania nieruchomości przez dawnego właściciela nastąpiła po dniu 5 kwietnia 1958 r. Konieczne pozostało ustalenie, czy spełniona jest druga z przesłanek wynikająca z art. 215 tej ustawy, tj. czy nieruchomość położona przy dawnej ul. [...] mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budowę jednorodzinną. Opierając się na ogólnym planie zabudowy W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość była położona na terenie zabudowy zwartej, [...] kondygnacyjnej do 50% powierzchni działki. Ponadto wskazał, że nie ma możliwości sprecyzowania, jakie były standardy dla domów jednorodzinnych przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Prezydent W., dla poparcia swoich ustaleń, powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz na fragment artykułu zamieszczonego w [...] w lipcu 1938 r. i książki J. K. [...] ([...]). Prezydent W. odmówił więc przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, uzasadniając, że nie została spełniona jedna z przesłanek umożliwiających przyznanie odszkodowania, ponieważ teren ten przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną. W odwołaniu od powyższej decyzji J. Z. zakwestionował zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i zarzucił naruszenie przepisu art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także nieuwzględnienie oceny prawnej i niewykonanie wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2004 r. Wojewoda [...], w wyniku rozpoznania odwołania, stwierdził, że w świetle wskazówek zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego celem postępowania organu pierwszej instancji było ustalenie czy nieruchomość położona przy ul. [...] mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W ocenie organu odwoławczego ustalenia dokonane w tej mierze przez Prezydenta W. były prawidłowe, a wskazane przez odwołującego okoliczności stanowią odmienną interpretację zaistniałego stanu faktycznego i prawnego i nie zostały poparte żadnymi dowodami świadczącymi, że przedmiotowa działka mogła być zabudowana domem jednorodzinnym. Mając to na uwadze Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniósł J. Z. podnosząc, że nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony i zatwierdzony przed datą wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. obejmujący swym zasięgiem przedmiotową nieruchomość, co wynika z pisma Archiwum Państwowego W. z dnia [...] czerwca 2004 r. Ponadto organy administracyjne nie uwzględniły oceny prawnej i nie wykonały wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2004 r., w szczególności nie wyjaśniły czy nie było możliwości zabudowy niższej lub wyższej na przedmiotowej nieruchomości, a także jakie obowiązywały standardy dla domów jednorodzinnych przed dniem wejścia w życie dekretu. Jak dalej podniósł skarżący, ograny administracyjne rozstrzygnęły o odmowie przyznania odszkodowania pomimo tego, że materiał dowodowy w sprawie nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. Ze względu na to, że w rozpatrywanej sprawie sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji. Problematykę odszkodowania za nieruchomości przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy reguluje obecnie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zastosowanie miał przepis ust. 2 tego artykułu, zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Organy orzekające w tej sprawie ustaliły, że jedna z przesłanek wynikających z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. utrata możliwości faktycznego posiadania nieruchomości przez dawnego właściciela nastąpiła po dniu 5 kwietnia 1958 r., została spełniona. Sporne pozostało, zatem ustalenie, czy spełniona została druga z przesłanek wynikająca z przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. czy działka mogła być przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Dokonując tych ustaleń organy administracyjne związane były oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 7 stycznia 2004 r. sygn. At I S.A. 2241/02, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. oraz decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] maja 2002 r. orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] w W. W wyroku tym Sąd wskazał, że niezbędne jest ustalenie jaki plan i o jakim zapisie obowiązywał w dniu wejścia w życie dekretu dla nieruchomości przy ul. [...] oraz czy w świetle jego zapisów mógł być na działce wybudowany dom jednorodzinny. Przy założeniu, że obowiązywała [...] zabudowa wyjaśnienia wymaga czy nie było możliwości zabudowy niższej lub wyższej, a także jakie obowiązywały standardy dla domów jednorodzinnych przed dniem wejścia w życie dekretu. Organy obydwu instancji ustaliły, że planem obowiązującym przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. był ogólny plan zabudowy W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zgodnie z tym planem oraz z powołaniem się na dane z Archiwum Państwowego W. organy przyjęły za ustalone, że działka nr [...] należąca do J. Z. – poprzednika prawnego skarżącego, znajdowała się w strefie zabudowy zwartej, [...], do 50% powierzchni zabudowy. Takie przeznaczenie gruntu oznacza zdaniem organów, że brak było możliwości zabudowy działki domem jednorodzinnym, wobec czego nie można było uznać, że zaistniała przesłanka do przyznania odszkodowania z mocy art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowiska tego nie można podzielić. Jeśli chodzi o zapis planu o treści: "zabudowa zwarta, [...] kondygnacyjna i 50% powierzchni zabudowy, należy zwrócić uwagę, że zagadnienie to było wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W wyroku NSA z dnia 14 stycznia 1997 r. – sygn. akt IV SA 843/95 (niepubl.) stwierdzono, że zapisy planu o zabudowie [...] i 50% powierzchni zabudowy nie wykluczały same przez się zabudowy jednorodzinnej, a tym samym przeznaczenia takiej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. Trudno, bowiem z takich zapisów planu wyprowadzić zakaz zabudowy jednorodzinnej, jeżeli tylko spełnione zostały inne warunki z tego planu. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 1997 r. – sygn. akt IV S.A. 188/96 (niepubl.). Stąd też skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem zaprezentowanym w powyższych orzeczeniach. Poprzestanie, zatem przez organy orzekające w niniejszej sprawie, na zacytowaniu zapisów planu o zabudowie [...] niczego nie wyjaśnia, a przeciwnie samo przez się nie wyklucza zabudowy jednorodzinnej. Konieczne są dalsze ustalenia związane z realizacją takich zapisów planu i jego interpretacją. Zgromadzone w toku postępowania wyjaśniającego informacje o rodzaju zabudowy powstającej na terenie [...] w okresie przed II Wojną Światową zawarte w opracowaniach książkowych o historii W. lub prasie z tamtego okresu niestety nie wyjaśniają kwestii czy na terenie przy ul. [...] możliwa była zabudowa jednorodzinna. W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że wyjaśnienia wymaga, jakie obowiązywały standardy dla domów jednorodzinnych przed dniem wejścia w życie dekretu. Organ miał za zadanie więc określić standardy budownictwa jednorodzinnego. Po określeniu tych standardów powinien odnieść swoje ustalenia do ogólnego planu zabudowy W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., obowiązującego dla tego terenu. Tymczasem Prezydent W. w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że z uwagi na to, iż przepisy obowiązujące przed 1945 r. nie zawierały definicji domu jednorodzinnego, ani budownictwa jednorodzinnego nie ma możliwości sprecyzowania, jakie były standardy dla domów jednorodzinnych przed dniem wejścia w życie dekretu. Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Należy, więc stwierdzić, że ograny administracyjne w rozpoznawanej sprawie nie wykonały wskazań zawartych w wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. Dodatkowo należy zauważyć, że znajdująca się w aktach sprawy kopia wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, jakie jest przeznaczenie terenu, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomość, gdyż organy w jakikolwiek sposób nie oznaczyły przedmiotowej nieruchomości na kopii planu. Jest to istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż teren [...] został zakwalifikowany do dwóch stref: [...] o odpowiednio [...] i [....] sposobie zabudowania. Powyższe prowadzi do wniosku, że dotychczas zebrany materiał dowodowy nie daje podstawy o braku możliwości zakwalifikowania przedmiotowej działki pod budownictwo jednorodzinne. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznając sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.