I SA/Wa 117/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi Domu Zakonnego [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2023 r. nr KOC/7005/Zs/23 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 grudnia 2023 r. nr KOC/7005/Zs/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: organ, kolegium) po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 22 września 2023 r. znak: [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. na własność prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Miasta st. Warszawy, położonej przy ul. [...] , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (dalej: nieruchomość), utrzymało w mocy ww. postanowienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2023 r. Dom Zakonny [...] (dalej: dom zakonny, strona) wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie, w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (Dz. U. z 2020 r., poz. 139 ze zm. dalej jako ustawa), zaświadczenia o takim przekształceniu w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Po rozpoznaniu wniosku prezydent odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie. Strona skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie, w wyniku którego kolegium utrzymało postanowienie prezydenta w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia kolegium podzieliło stanowisko prezydenta uznając, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy do wydania zaświadczenia. Organ wskazał, że z danych ewidencyjnych dotyczących gruntów i budynków wynika, że posadowiony na przedmiotowej nieruchomości budynek pełnił funkcję domu zakonnego i był budynkiem zamieszkania zbiorowego, a zatem na nieruchomości nie znajdował się przewidziany w ustawie budynek mieszkalny jednorodzinny lub budynek mieszkalny wielorodzinny. W konsekwencji organ uznał, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła organowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 85 § 1 kpa oraz art. 218 § 2 kpa przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, tj. przez: - zaniechanie dokonania oględzin budynku położonego na gruncie nr 280; - zaniechanie przeprowadzenia dowodów, o których mowa w zażaleniu wniesionym przez skarżącego w dniu 2 października 2023 r., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że w jego wyniku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało postanowienie na podstawie błędnego ustalenia stanu faktycznego, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 1 ust. 1 ustawy, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 3 pkt 2a Prawa Budowlanego przez ich błędną wykładnię, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 1 ust. 1 ustawy, art. 1 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy, art 4 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 2 i 4 u.g.n. oraz w zw. z art. 3 pkt 2a Prawa Budowlanego przez ich błędna wykładnię, 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 1 ust. 1 ustawy, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy przez przyjęcie, że grunt nr [...] nie jest zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy podczas gdy dotychczasowa praktyka organów administracji publicznej w stosunku do budynku położonego w odpowiednich częściach na gruncie nr [...] , na gruncie nr [...] oraz na gruncie nr [...] , zwanego dalej "Budynkiem" ukształtowana w okresie obowiązywania: ustawy z dnia 04.09.1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz.U. Z 2001 r., Nr 120, poz. 1299, dalej jako "ustawa z 1997 r."), ustawy z dnia 26.07.2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Z 2001 r., Nr 113, poz. 1209, dalej jako "ustawa z 2001 r."), wskazuje, że nieruchomość, w części w której stanowi ona grunt nr [...] : była nieruchomością podlegającą przekształceniu na podstawie art 1 ust. 2 ustawy z 1997 r. albo była nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 2001 r.; a pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy nie różni się w sposób istotny: od pojęcia nieruchomości, która podlegała przekształceniu na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z 1997 r.; od pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe w rozumieniu art 1 ust 1 ustawy z 2001 r. Strona skarżąca wniosła także – stosownie do art. 106 § 3 ppsa - o przeprowadzenie dowodu z dokumentów szczegółowo wymienionych w treści skargi. W oparciu o tak sformułowane zarzuty i wnioski strona wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 135 ppsa o uchylenie postanowienia kolegium w całości oraz postanowienia prezydenta w całości oraz na podstawie art. 200 ppsa o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania [w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztu opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Sąd zważył co następuje; Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie kolegium z dnia 11 grudnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie prezydenta o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w prawo własności. Kwestionowane postanowienie zostało wydane w trybie przepisów art. 217-219 kpa. Zgodnie z art. 217 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaznaczyć trzeba, że zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 kpa - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. W przypadku braku możliwości urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (art. 219 kpa). Zważyć jednak trzeba, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w kpa, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W przedmiotowej sprawie takimi przepisami są regulacje zawarte w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (Dz. U. z 2020 r., poz. 139 ze zm. – dalej ustawa) w oparciu o którą strona skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia. I tak, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek. Już z samego tytułu cytowanej ustawy wynika, że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało z kolei zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Zgodnie natomiast z art. 1a ustawy jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Z powyższego wynika, że w świetle przepisów ustawy rozstrzygająca jest okoliczność, czy dana nieruchomość jest, czy też nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy. W tym miejscu wskazać należy, że dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o ustawę z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. 276 z późn. zm.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia kolegium i utrzymanego nim postanowienia prezydenta, w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy (art. 134 ppsa), a także w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, Sąd uznał, że organ prawidłowo stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności stosownie do przepisów ustawy. Z akt sprawy m.in. z bazy danych ewidencji gruntów i budynków jednoznacznie wynika, że według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. na przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] w W. posadowiony był dom zakonny. Organ, wobec braku w ustawie definicji "budynku mieszkalnego" prawidłowo odwołał się w tej kwestii do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 202 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1223) i uznał, że dom zakonny to, w myśl § 3 pkt 5 rozporządzenia, budynek zbiorowego zamieszkania i mimo, że realizuje cele mieszkaniowe (zamieszkują w nim siostry zakonne) nie stanowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego lub wielorodzinnego. Wbrew twierdzeniu skargi, nie każde prawo użytkowania wieczystego gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe, w myśl art. 1 ust. 1 ustawy, uległo przekształceniu we własność, a tylko takie grunty, które były zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi. Natomiast budynki zamieszkania zbiorowego jakim są domy zakonne nie podlegają pod tę regulację. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wskazuje się, że, "nieruchomości zabudowane takimi budynkami (zbiorowego zamieszkania) nie podlegają przekształceniu na podstawie przepisów komentowanej ustawy" (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019) oraz wyrok WSA w Warszawie z 25.02.2021 r., I SA/Wa 1693/20, LEX nr 3266122; wyrok NSA z 28.07.2022 r., I OSK 1938/21, LEX nr 3398113. Wobec powyższego organy zasadnie uznały, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości brak było podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu, gdyż na dzień 1 stycznia 2019 r. według danych z ewidencji gruntów i budynków nieruchomość ta nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy), a budynkiem zbiorowego zamieszkania, tj. domem zakonnym. Wbrew zarzutom skargi kolegium nie naruszyło przepisów art. 7, art. 77 kpa, art. 80 kpa, art. 85 § 1 kpa oraz art. 218 § 2 kpa bowiem organ niewątpliwie ustalił stan faktyczny, zebrał wystarczający materiał dowodowy, prawidłowo go ocenił, a także szeroko uzasadnił i wyjaśnił motywy przemawiające za takim rozstrzygnięciem. Organ nie naruszył także przepisów kpa odstępując od przeprowadzenia oględzin nieruchomości, bowiem organ dysponował w szczególności danymi ewidencyjnymi gruntów i budynków, które w wystarczający sposób potwierdzały status przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie było konieczne przeprowadzanie oględzin, których przeprowadzenie, stosownie do przepisów kpa, jest fakultatywne. Organ, w świetle przedstawionej powyżej argumentacji nie naruszył także przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, w szczególności przepisów art. 219 kpa w związku z art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy czy też Prawa budowlanego. Organ zasadnie odwołał się do przywołanego rozporządzenia a nie przepisów Prawa Budowlanego. Nie doszło także do naruszenia art. 72 ust. 3 pkt 4 u.g.n. bowiem, po pierwsze przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia, a po drugie, jak trafnie wyjaśnił organ opłata 1% dotyczy wszystkich nieruchomości gruntowych oddanych na cele mieszkaniowe niezależnie od rodzaju budynku, tj. obejmuje wszystkie budynki realizujące cele mieszkaniowe, nie tylko budynki jednorodzinne czy wielorodzinne. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, wbrew zarzutom skargi wskazanym w VI. petitum skargi, że część przedmiotowej nieruchomości tj. działka ew. nr [...] została przekształcona w 2002 r. w prawo własności, bowiem nastąpiło to na podstawie innych przepisów ustawy i indywidualnych okolicznościach danej sprawy. Z uwagi na powyższe, stosownie do art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę.