I SA/Wa 1170/20

Dnia 23 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu H. O. i H. O. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. Minister Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości położonej w gminie K. w obrębie [...] ozn. jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą "Budowa drogi ekspresowej [...] W. (w. Z.) – G. na odcinku węzeł L. (bez węzła) – G. (początek obwodnicy): Część nr [...]: obwodnica K. od km [...] do ok. km [...] długości ok. [...] km", stanowiącej współwłasność H. O. i H. O. (pkt 1), o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (pkt 2) oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna (pkt 3). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając szereg nieprawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Minister Rozwoju rozpoznając sprawę przytoczył przepisy art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 12 ust. 4f, art. 18 ust. 1 i ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.) oraz art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) podkreślając, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej wyżej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z [...] sierpnia 2018 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...]ego przez rzeczoznawcę majątkowego T.S. (uprawnienia nr [...]). Organ odwoławczy zaznaczył, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji. Operat powinien spełniać nie tylko wymogi formalne takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Minister dokonał analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, zastosowanej przez rzeczoznawcę metody i sposobu wyceny nieruchomości oraz zaznaczył, że aby dokonać oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Organ odwoławczy przytoczył treść stosownych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 134 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 tej ustawy, a także § 36 ust. 1 i 4, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia i zaznaczył, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Minister opisał stwierdzone nieprawidłowości wskazując m.in., że w niniejszej sprawie należało w sposób jednoznaczny ustalić przeznaczenie nieruchomości, jakie istniało przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji celu publicznego. W przypadku, gdy część nieruchomości nie była przeznaczona pod drogę, punktem wyjścia określenia jej wartości powinna być wartość, jaką prezentowała ta część nieruchomości według jej stanu sprzed wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca w operacie szacunkowym nie dokonała analizy rynku pod względem występowania zasady korzyści (zbadała jedynie rynek nieruchomości drogowych), zatem wybór nieruchomości drogowych do porównań w procesie szacowania w odniesieniu do części przeznaczonej pod tereny przestrzeni produkcyjnej był przedwczesny. Zastrzeżenia budzi ponadto przyznanie nieruchomości wycenianej oceny "dobrej" w ramach cechy "przeznaczenie terenu", a także kwestia oceny cechy "infrastruktura techniczna". Minister uznał, że operat szacunkowy sporządzony został wadliwie i zaistniała konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w celu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, którego wynik może mieć istotny wpływ na kształt rozstrzygnięcia, tj. zgromadzenie stosownego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. H. O. i H. O. wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa oraz art. 134 ust. 3 i 4, art. 154, art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący zakwestionowali w szczególności stanowisko Ministra co do zasady korzyści podkreślając, że zasada ta działa zawsze w interesie osoby wywłaszczanej i nie jest zrozumiałe dlaczego organ odwoławczy powołuje się na nią w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości wywłaszczanej nie kwestionują wysokości odszkodowania. Zdaniem skarżących Minister nie był ponadto upoważniony do dokonania merytorycznej oceny operatu szacunkowego. Na potwierdzenie przytoczono stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. W myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja z [...] kwietnia 2020 r. nie narusza prawa. Zauważyć należy, że decyzja w trybie art. 138 § 2 kpa może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że niezależnie od powyższego wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć miejsce także wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Wydanie w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 kpa, naruszałoby ustanowioną w art. 15 kpa zasadę gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych. Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła przyznania odszkodowania za nieruchomość objętą decyzją o realizacji inwestycji drogowej. Postępowanie toczyło się w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zasady ustalania odszkodowania regulują natomiast przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.). W myśl art. 130 ust. 2 tej ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie do treści art. 156 ust. 1 powołanej ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W myśl natomiast art. 156 ust. 4 tej ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jak wynika z analizy akt rozpoznawanej sprawy podstawą ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej wyżej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 16 sierpnia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T.S. (uprawnienia nr [...]). Operat ten sporządzony został na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Istotne przy tym jest, że z akt nie wynika, aby posiadał on klauzulę aktualizacyjną. Organ pierwszej instancji decyzję ustalającą odszkodowanie wydał [...] stycznia 2019 r., a więc w terminie, w którym operat mógł być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony. Jednakże decyzja organu drugiej instancji wydana została [...] kwietnia 2020 r. W dacie wydania decyzji przez Ministra Rozwoju przedmiotowy operat utracił zatem swoją ważność i oczywiste jest, że w związku z tym, że nie nastąpiło potwierdzenie jego aktualności, operat ten nie mógł stanowić dowodu w sprawie. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniesiony sprzeciw jest bezzasadny. Zdaniem Sądu w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Podkreślić trzeba, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Co prawda organ drugiej instancji konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadnił dostrzeżonymi nieprawidłowościami i wadami merytorycznymi sporządzonego operatu, uniemożliwiającymi wykorzystanie go jako podstawy ustalenia odszkodowania. Nie ulega jednak wątpliwości, że sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniało zastosowanie powołanego art. 138 § 2 kpa. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem. Jednocześnie Sąd uznał, że skoro sporządzony operat szacunkowy, z uwagi na utratę jego ważności i brak klauzuli aktualizacyjnej, nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania, to brak było podstaw do odnoszenia się do kwestii spornych podnoszony w złożonym sprzeciwie. Kwestie te będą przedmiotem rozważań w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji, po uzyskaniu nowego, aktualnego operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.