I SA/Wa 1173/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy G na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność Gminy G. lub będących w jej posiadaniu na okres powyżej 3 lat w celu umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych związanych z infrastrukturą techniczną oraz reklam działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) Rada Gminy G. uchwaliła w § 1 wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów dzierżawy nieruchomości stanowiących własność Gminy G. lub będących w jej posiadaniu na okres powyżej 3 lat w celu umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych związanych z infrastrukturą techniczną oraz reklam. W § 2-3 określiła warunki zawarcia ww. umów oraz warunki dotyczące składanych wniosków o zawarcie tych umów, w § 4 wskazała, że zajęcie nieruchomości przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane jest jak zajęcie na jeden dzień, zaś zajęcie powierzchni poniżeń 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 nieruchomości. Jednocześnie w § 5 zastrzegła, że uchwały nie stosuje się do nieruchomości będących drogami wewnętrznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy G. (§ 6 uchwały). W § 7 przewidziano, że uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W uzasadnieniu uchwały powołano przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym wskazując, że na ich podstawie Rada Gminy ustaliła tryb zawierania umów dzierżawy gruntów stanowiących własność Gminy G. lub będących w jej posiadaniu, z wyłączeniem nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne, na których będą umieszczane urządzenia infrastruktury technicznej, obiekty budowlane związane z infrastrukturą techniczną oraz reklamy. W dniu [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że jako podstawę prawną uchwały powołano art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który ustanawia jako zasadę zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony powyżej 3 lat w trybie przetargowym, a jedynie jako wyjątek od tej zasady zawieranie umów w trybie bezprzetargowym, po uzyskaniu zgody właściwego organu, tj. rady lub sejmiku. Przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do ustanowienia aktu prawa miejscowego w postaci podjęcia przez radę lub sejmik uchwał stanowiących generalną zgodę na zawieranie umów w trybie bezprzetargowym. W ocenie Wojewody przepis ten nie mógł zatem stanowić podstawy do wyrażonej w § 1 uchwały zgody na zawieranie umów dzierżawy z pominięciem trybu przetargowego, a tym samym uchwała ta narusza art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto organ wskazał, że z regulacji art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że w sytuacji, w której organ wykonawczy zdecyduje o celowości odstąpienia od trybu przetargowego winien uzyskać zgodę rady, wyrażoną w drodze indywidualnej uchwały dotyczącej konkretnej nieruchomości. Ponadto w ocenie Wojewody brak jest podstaw do regulowania w drodze uchwały treści postanowień umownych w zawieranych umowach dzierżawy. Wojewoda wskazał, że zapis taki narusza zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 k.c., ponieważ narzuca stronom umowy wykonanie w tej umowie postanowień przyjętych przez radę. Ponadto kształtowanie postanowień umowy powinno mieć miejsce w samej umowie, nie zaś w przepisach prawa miejscowego. Ostatecznie Wojewoda podniósł, że z treści art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika generalna zasada wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do zawierania umów w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, a zatem również zawierania umów dzierżawy. Tym samym § 3 uchwały stanowi sprzeczne z prawem wkroczenie w kompetencję wójta do kształtowania treści umów. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] wniosła Gmina G. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że rada gminy nie mogła wyrazić generalnej zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawierania umów dzierżawy nieruchomości na okres powyżej 3 lat w celu umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych związanych z infrastrukturą techniczną oraz reklam. Jednocześnie zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w § 3 uchwały znalazły się zapisy naruszające swobodę umów, podczas gdy w rzeczywistości § 3 uchwały dotyczy wniosku o zawarcie umowy, nie zaś zapisów jakie powinny się w niej znaleźć. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zastosowanie wszystkich reguł wykładni językowej, systemowej i celowościowej art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie prowadzi do wniosku, że przepis ten uprawnia radę gminy do wyrażenia zgody generalnej, dla wszystkich kategorii umów użytkowania, najmu i dzierżawy. W przepisie tym użyta została liczba mnoga "tych umów", co wskazuje że przedmiotem zgody na odstąpienie od trybu przetargowego mogą być wszystkie umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy zawierane na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Jednocześnie celem tej regulacji było umożliwienie organom wykonawczym zawieranie tego rodzaju umów w najróżniejszych, codziennych, najczęściej bardzo drobnych sprawach, bez konieczności każdorazowego zajmowania się daną sprawą przez radę, która w przeciwnym wypadku byłaby obciążona rozpatrywaniem tych spraw na sesjach. Odwołując się do wykładni systemowej skarżąca wskazała na przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, w którym jest mowa o zasadach wprowadzanych przez rady gmin, a więc o rozwiązaniach generalnych, właściwych dla organów uchwałodawczych. Jednocześnie skarżąca podniosła, że w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uregulowano możliwość zwolnienia przez wojewodów, rady lub sejmiki z obowiązku zbycia w drodze przetargu określonych tam kategorii nieruchomości. Ostatecznie wskazała, że w aktualnym brzmieniu art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest odwołania do ust. 1 tego artykułu, a zatem sam ustawodawca dał radzie prawo do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargu bez jakichkolwiek ograniczeń, a więc również w formie ogólnej dla określonego rodzaju umów. Skarżąca podniosła, że przedmiotowa uchwała odnosi się nie do wszystkich umów, ale do umów dzierżawy tych nieruchomości, na których będą umieszczane urządzenia infrastruktury technicznej, obiekty budowlane związane z infrastrukturą techniczną oraz reklamy. Jednocześnie, w skutek zawarcia takiej umowy dzierżawy, gmina nie będzie tracić posiadania i faktycznego władztwa nad nieruchomością, albowiem dzierżawa będzie sprowadzać się do obowiązku "znoszenia" przez gminę obecności tych urządzeń lub reklam na jej nieruchomościach. W odniesieniu do § 3 uchwały skarżąca podniosła, że odnosi się on jedynie do wniosków, które powinny składać podmioty zainteresowane dzierżawą, nie zaś do umów. Jednocześnie wskazała, że rada gminy ma prawo ustalić, iż umowa dzierżawy może być zawarta na wniosek danego podmiotu, który powinien spełniać określone wymogi formalne. Rozwiązanie takie, zdaniem skarżącej, mieści się w pojęciu zasad wydzierżawiania nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie gdyż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] odpowiada prawu. Uchwała Nr [...] z dnia [...] r. podjęta przez Radę Gminy G. została podjęta z naruszeniem art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przypomnieć należy, że w stosowaniu prawa organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są bowiem aktami o charakterze podstawowym, co oznacza, że są one stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, ani czynić miejscowych wyjątków od ogólnie obowiązujących rozwiązań ustawowych. Zgodnie z przepisem art.18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu , dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W myśl zaś art. 37 ust.1 w zw. z ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadą jest zbywanie oraz zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy w trybie przetargu. W ten sposób zapewniony jest udział według jednolitych reguł postępowania wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego. Ustawodawca wprowadził wyjątek od tej zasady i w stosunku do umów dzierżawy, które są przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie, dopuścił możliwość zawarcia umowy dzierżawy w trybie bezprzetargowym, stanowiąc, że wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów oraz w przepisie art. 37 ust. 4a ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego analiza wykazuje, że nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Tymczasem z okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, a przede wszystkim z treści samej uchwały (§ 1 uchwały) wynika, że została ona podjęta w sposób ustanawiający regułę sprzeczną z przepisem ustawy. Zgodzić się należy z Wojewodą [...], że czym innym jest ustalanie zasad wydzierżawiania nieruchomości, które ustala ustawodawca, a czy innym wyrażanie zgody na odstąpienie od nich, w tym wypadku od przetargowego trybu wydzierżawiania. Poprzez nieuprawnione dokonanie zmiany zasad wydzierżawiania nieruchomości w stosunku do ustalonych w akcie prawa rangi ustawy, doszło do naruszenia przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada gminy korzystając z przysługujących jej kompetencji do zwolnienia nieruchomości gminnej z obowiązku przetargowego jej wydzierżawienia, powinna bezwzględnie mieć na uwadze kryteria ustawowe regulujące przesłanki bezprzetargowego wydzierżawiania nieruchomości gminnych. Wyrażenie zgody na odstąpienie od trybu przetargowego wydzierżawiania nieruchomości gminnych jako stanowiące wyjątek od zasady ustawowej, winno być uzasadnione konkretnymi okolicznościami sprawy oraz wyjaśnieniem celowości odstąpienia od obowiązku ustawowego. Upoważnienie do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów z art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być interpretowane jako upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego. Stąd też akty prawa miejscowego – w niniejszej sprawie zakwestionowana uchwała- nie mogą regulować odmiennie zasad ustawowych. Słusznie zatem wskazuje Wojewoda, iż aktami niższego rzędu, jakimi są uchwały jednostek samorządu terytorialnego, nie można regulować w sposób odmienny zagadnienia zawartego w ustawie. Wobec powyższego wskazać należy, że tryb stwierdzania nieważności uchwał organów gminy, który uregulowany jest w przepisie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie został w przedmiotowej sprawie naruszony. Uchwała Rady Gminy G. jako sprzeczna z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego w postępowaniu nadzorczym, przy czym rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera zdaniem Sądu uzasadnienie faktyczne i prawne w zakresie niezbędnym do oceny zgodności z prawem. Reasumując, Rada Gminy G. nie mogła w drodze aktu prawa miejscowego wprowadzić możliwości odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów dzierżawy nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata wbrew regulacji ustawowej. Z tego powodu na treść orzeczenia Sądu nie mają wpływu pozostałe okoliczności zarówno podniesione w skardze i jej uzasadnieniu, jak i w podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.